Date de publication :

L’honorable Jean-Yves Duclos, C.P., député

Présidente

Comité permanent de la sécurité publique et nationale

Chambre des communes

Monsieur le Président, 

Following its second reading in the House of Commons, Bill C-12, the Strengthening Canada’s Immigration System and Borders Act, has been referred to the Standing Committee on Public Safety and National Security (the “Committee”) for further study.

As Chair of the Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (NSIRA), I am pleased to present the following submission on Bill C-12 and trust it will assist the Committee in its important work. On behalf of NSIRA, we welcome the opportunity to provide comment on this Bill, and I, along with Vice-Chair Craig Forcese, remain available to meet with the Committee and its members at your convenience.

Des pouvoirs élargis qui nécessitent des examens indépendants disposant de ressources suffisantes

Il est essentiel que l’élargissement des pouvoirs relatifs à la sécurité nationale et au renseignement s’accompagne de mécanismes d’examen et de responsabilité indépendants et solides qui puissent compter sur des ressources suffisantes. Il s’agit là d’un principe fondamental dans le contexte d’une société libre et démocratique.

Le projet de loi C-12 prévoit la création de nouveaux pouvoirs relatifs à la sécurité nationale et au renseignement pour le gouvernement, ainsi que l’élargissement des pouvoirs dont il dispose déjà. Les opérations et les activités qui en découleront auront une incidence sur la population canadienne ainsi que d’importantes répercussions sur le travail de l’OSSNR. Conséquemment, l’éventail des activités que l’OSSNR devra examiner s’élargira alors que l’organisme devra composer avec des réductions budgétaires imposées dans le cadre de l’examen des dépenses publiques.   

Or, il ne devrait pas en être ainsi, bien au contraire : lorsque les pouvoirs s’accroissent, les ressources d’examen indépendant en la matière doivent suivre la même tendance. Je me préoccupe particulièrement du fait que, sans les ressources nécessaires, l’OSSNR risque de ne pas être en mesure d’examiner les plaintes du public ni d’enquêter sur celles-ci efficacement et en temps opportun. 

Responsabilisation, transparence et efficacité : voici ce à quoi s’attendent les Canadiens

Les Canadiens doivent avoir l’assurance que les institutions gouvernementales respectent la loi, surtout dans le cadre des activités relatives à la sécurité nationale et au renseignement, lesquelles se déroulent pour la plupart à l’abri du regard du public.

La capacité de l’OSSNR à fournir cette importante assurance aux Canadiens sera mise en péril, si l’expansion des activités du gouvernement inscrite dans le projet de loi C-12 ne s’accompagne pas d’une augmentation conséquente des ressources accordées à l’organisme chargé d’examiner ces activités.

Créé en 2019, l’OSSNR est un organisme d’examen indépendant externe ayant pour mandat d’examiner les activités du gouvernement du Canada en matière de sécurité nationale et de renseignement, et d’enquêter sur celles-ci, pour s’assurer qu’elles sont légales, raisonnables et nécessaires. L’OSSNR apporte donc un soutien essentiel à la primauté du droit. L’Office de surveillance se veut les yeux et les oreilles des Canadiens, et vise à promouvoir la responsabilisation, la transparence et l’efficacité du milieu de la sécurité nationale et du renseignement. Voilà ce à quoi s’attendent les Canadiens, et ce qu’ils méritent.

Le projet de loi C-12 accroît l’empreinte des activités gouvernementales en matière de sécurité nationale

Le projet de loi C-12 accroît l’empreinte des activités gouvernementales en matière de sécurité nationale et de renseignement, ce qui augmentera la charge de travail de l’OSSNR.

Notamment, le projet de loi :

• élargit les pouvoirs de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de façon à permettre à ses agents d’accéder aux marchandises destinées à l’exportation et de les examiner en des endroits où ils n’auraient peut-être pas pu le faire auparavant, notamment dans des entrepôts et des plaques tournantes du transport;
• prévoit la création, pour la Garde côtière canadienne, de nouvelles activités relatives à la sécurité nationale, y compris des patrouilles de sécurité ainsi que la collecte, l’analyse et la communication d’information ou de renseignement; 
• élargit le pouvoir discrétionnaire d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et de son ministre responsable dans le cadre de certains dossiers en matière d’immigration et d’octroi de l’asile, notamment en ce qui concerne l’annulation, la suspension ou la modification de documents d’immigration existants, dès lors qu’il s’agit de mesures d’intérêt public;
• prévoit l’octroi de nouveaux pouvoirs législatifs à IRCC concernant l’échange d’information avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, ainsi que l’élargissement des pouvoirs existants;
• modifie certaines dispositions de règlements ayant trait à la lutte contre le financement des activités terroristes, notamment au chapitre de l’observation et de l’application de la loi.  

L’OSSNR sera appelé à en faire davantage à la suite du projet de loi C-12

Bon nombre des changements prévus au projet de loi C-12 visent des entités et des activités que l’OSSNR doit examiner. Or, le fait que les ministères mèneront davantage d’activités opérationnelles entraînera une hausse du nombre des plaintes du public et, par conséquent, un alourdissement de la charge de travail dont l’OSSNR devra s’acquitter, alors qu’il cherche pourtant à garantir un accès rapide à la justice. D’une façon ou d’une autre, l’OSSNR verra ses ressources mises à rude épreuve.

Depuis 2019, l’OSSNR a examiné une vaste gamme d’activités menées par l’ASFC, notamment le recours à la biométrie, la gestion des sources humaines et les programmes de précontrôle des voyageurs aériens. Il en a découlé une série de conclusions et de recommandations qui incitent l’ASFC à rendre des comptes et à mener ses activités dans le respect le plus strict de la loi.

À l’heure actuelle, la sécurité à la frontière est au premier rang des priorités. Les pouvoirs accrus que le projet de loi C-12 accorde à l’ASFC – outre les priorités et les grands engagements financiers du gouvernement qui y sont énoncés – laissent entendre que le rôle de l’Agence et la portée de ses activités prendront de l’ampleur. L’ASFC sera appelée à en faire plus. L’OSSNR devra donc aussi en faire plus. Les Canadiens doivent avoir l’assurance que l’ASFC exerce ses pouvoirs élargis raisonnablement et en toute légalité.

En outre, le Parlement a récemment confié à l’OSSNR la responsabilité d’enquêter sur les plaintes de membres du public à l’égard des activités en matière de sécurité nationale de l’ASFC, ce qui devrait représenter une importante charge de travail. Si les activités de l’ASFC prennent de l’ampleur, comme le prévoit le projet de loi, les responsabilités que l’OSSNR exerce à cet égard augmenteront proportionnellement.

Bien que le projet de loi C-12 confie à l’ASFC davantage de responsabilités en matière de sécurité nationale, il en confère aussi de nouvelles à la Garde côtière canadienne. La fonction du renseignement, c’est-à-dire la capacité de recueillir, d’analyser et de communiquer de l’information liée à la sécurité nationale, concerne particulièrement l’OSSNR : ces activités sont au cœur du travail de la communauté du renseignement, donc, au cœur du travail d’examen de l’OSSNR.

Par ailleurs, la Garde côtière canadienne est un organisme de service spécial qui relève du ministère de la Défense nationale (MDN). Au cours des dernières années, l’OSSNR a examiné diverses activités de renseignement menées par le MDN (et les Forces armées canadiennes); cette organisation vaste et complexe mène des activités dont la portée et l’ampleur sont considérables. Le projet de loi C-12 prévoit l’ajout d’une autre corde à l’arc de cette organisation, ce qui entraînera un accroissement des responsabilités de l’OSSNR en matière d’examen. La façon dont la Garde côtière canadienne interprète et met en œuvre son nouveau mandat aura une incidence sur les Canadiens. L’OSSNR jouit d’une position unique pour évaluer cette incidence grâce à son expérience et à son expertise quant à l’examen de telles activités.

La façon dont un organisme exerce son mandat, surtout lorsque la loi lui accorde un grand pouvoir discrétionnaire, demeure une préoccupation constante, compte tenu des répercussions sur les personnes touchées et sur l’ensemble de la société canadienne. Le projet de loi C-12 accroît le pouvoir discrétionnaire d’IRCC et de son ministre responsable de façon à permettre la prise de décisions ayant de grandes conséquences sur le système d’immigration du Canada.

National security is one, among many, considerations engaged in assessing immigration applications and asylum claims. NSIRA has reviewed elements of IRCC’s enforcement of section 34 of the Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, which covers inadmissibility to Canada on security grounds. Similarly, future appeals to national security in the context of Canada’s immigration system—whether under provisions created by Bill C-12 or during other activities by IRCC and its partner agencies—will benefit from NSIRA’s expert, independent voice and its concomitant ability to assess the reasonableness and necessity of the government’s actions.

Le fait qu’IRCC mène davantage d’activités viendra, encore une fois, accroître la charge de travail de l’OSSNR ayant trait aux plaintes du public. L’OSSNR reçoit des plaintes concernant le filtrage de sécurité dans le contexte de l’immigration. Le nombre de plaintes liées à l’immigration atteint actuellement des sommets inégalés, et l’OSSNR s’efforce d’aborder les problèmes d’ordre systémique dans le cadre de dizaines d’enquêtes.

Relatedly, Bill C-12 extends IRCC’s ability to share information, including personal information, with partners at other levels of government in Canada. NSIRA has experience and expertise in this area. For example, NSIRA is required to review, on an annual basis, the government’s compliance with the Loi sur la communication d’information ayant trait à la sécurité du Canada (SCIDA), and regularly assesses information sharing in the context of other national security and intelligence activities. As such, NSIRA understands the implications of information sharing and the broader legal architecture within which it occurs. NSIRA’s 2023 SCIDA Report noted that approximately 96% of all disclosures that year—252 out of 263—were from IRCC. New information sharing provisions for IRCC will require assessment by NSIRA.

For similar reasons, NSIRA takes note of Bill C-12’s amendments to regulations against terrorist financing. While these amendments pertain primarily to the Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, they simultaneously exist within the broader constellation of legislative, policy and enforcement mechanisms intended to combat illicit financial transactions. Here, too, NSIRA has done important work, for example our recently published review of how the Canada Revenue Agency conducted audits related to possible terrorist financing in the charitable sector. NSIRA also recently announced a review of the information sharing practices of the Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada (FINTRAC). Of note, many of the anti-terrorist financing amendments in Bill C-12 implicate—indeed, expand the role of—FINTRAC, again underscoring the task ahead for NSIRA’s resources as we grapple with these and other changes.

Au reste, il convient de mentionner un autre changement, celui là d’ordre général : il y a une perception de plus en plus généralisée selon laquelle le crime organisé constitue un grand enjeu de sécurité nationale. Le changement d’orientation et l’élargissement des pouvoirs du gouvernement, dont témoigne le projet de loi C-12, devront faire l’objet d’un contrôle indépendant, comme le Parlement le jugeait indispensable à la démocratie au moment de créer l’OSSNR.

Le manque de ressources en matière d’examen indépendant met en péril les valeurs fondamentales du Canada

Je me préoccupe du fait que le gouvernement prévoit d’élargir ses pouvoirs dans le cadre du projet de loi C-12, en plus de s’être engagé en parallèle à financer davantage les activités liées à la sécurité, au renseignement et à la défense, alors que l’OSSNR fait face à d’éventuelles réductions budgétaires. Le système de responsabilisation du Canada s’en voit directement menacé.

En fait, compte tenu de sa petite taille, l’OSSNR subirait des répercussions concrètes et importantes advenant que son budget soit réduit. Non seulement l’Office de surveillance verrait sa capacité à examiner les nouvelles activités du gouvernement proposées dans le cadre du projet de loi grandement réduite, mais peinerait également à poursuivre ses activités actuelles. Un examen indépendant et efficace ne devrait pas être considéré comme une dépense discrétionnaire; si on le traite comme tel, les Canadiens perdront confiance au moment même où le gouvernement élargit ses pouvoirs. Nous savons qu’il s’agit là d’une source de préoccupation pour les Canadiens.

En cette période d’importants changements géopolitiques, les défis sont nombreux. Le Canada doit relever ces défis sans sacrifier ses valeurs fondamentales. Dans une société démocratique, les instances de pouvoir doivent rendre des comptes. Un équilibre s’impose : les activités doivent être examinées et faire l’objet d’une surveillance, surtout si elles sont menées en secret. L’histoire nous enseigne qu’un important déséquilibre peut mener à un déclin de la rigueur, à des crises ainsi qu’à l’érosion de la confiance du public envers les institutions.

La sécurité nationale doit reposer sur une fondation solide, c’est-à-dire sur la primauté du droit. Il s’agit, après tout, de ce qui nous distingue en tant que société libre et prospère.

Merci d’avoir pris le temps de prendre connaissance des observations formulées dans la présente.

Je vous prie d’agréer, l’expression de ma considération respectueuse. 

L’honorable Marie Deschamps, C.C. 
Présidente, Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement

c.c. : Andrew Wilson, greffier du Comité permanent de la sécurité publique et nationale