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Sommaire
Le présent rapport d'examen fait état de la mise en œuvre, par les ministères, des instructions (les « Instructions ») fournies au titre de la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (LECCMTIEE ou « la Loi ») pour l'année civile 2024.
Dans ce contexte, l'Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (OSSNR, Office de surveillance) a examiné les rapports annuels sur la LECCMTIEE produits par les douze ministères et organismes (les « ministères ») auxquels les Instructions s'adressent. L'OSSNR a également examiné les cadres de gouvernance et les politiques desdits ministères, ainsi que d'autres documents obtenus à la suite de demandes d'information, sans compter un certain nombre d'exposés narratifs.
L'OSSNR a formulé des constatations concernant la conformité des ministères aux exigences en matière d'établissement de rapports énoncées aux articles 7 et 8 de la LECCMTIEE, et concernant les représentations faites par ces mêmes ministères dans leurs rapports annuels respectifs sur la LECCMTIEE.
Après avoir comparé la teneur des rapports annuels produits par les ministères au sujet de la LECCMTIEE avec les réponses que ceux-ci ont fournies aux demandes d'information, l'OSSNR a relevé des incohérences quant au degré d'engagement entre les ministères pour ce qui concerne la mise en œuvre des Instructions et l'utilisation des mises en garde, lorsqu'il s'agit de communiquer de l'information à des entités étrangères.
Sigles et abréviations
ACA: Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères
ASFC: Agence des services frontaliers du Canada
ARC: Agence du revenu du Canada
SCRS: Service canadien du renseignement de sécurité
CSE: Centre de la sécurité des télécommunications
MPO: Pêches et Océans Canada
MDN/FAC: Ministère de la Défense nationale
CANAFE: Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada
AMC: Affaires mondiales Canada
IRCC: Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
GCER: Groupe de coordination d'échange de renseignements
OSSNR: Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement
SP: Sécurité publique Canada
GRC: Gendarmerie royale du Canada
DDR: Demande de renseignements
TC: Transports Canada
Glossaire
Directions: Instructions du gouverneur en conseil fournies, en 2019, à l'ASFC, à l'ARC, au SCRS, au CST, au MPO, au MDN/FAC, au CANAFE, à AMC, à IRCC, à Sécurité publique, à la GRC et à TC concernant les mesures visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères.
Assurance: Engagement officiel ou informel suivant lequel une entité étrangère promet d'appliquer certaines conditions ou normes, notamment le respect des droits de la personne.
Mise en garde : Énoncé stipulant les conditions à respecter lorsqu'il s'agit d'échanger de l'information. Cet énoncé précise, notamment, qui peut accéder à l'information et comment cette information peut être utilisée.
Ministère: Dans le contexte du présent examen, ce terme désigne tout ministère ou organisme dont l'administrateur général a reçu, par écrit, des instructions formulées au titre de la LECCMTIEE.
Mauvais traitement: Terme défini à l'article 2 de la LECCMTIEE : « Torture ou autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, au sens de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, signée à New York le 10 décembre 1984 ».
I. Introduction
Fondements législatifs
L'examen dont le présent rapport fait état a été réalisé en application des alinéas 8(1)a) et 8(1)b) et du paragraphe 8(2.2) de la Loi sur l'Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (Loi sur l'OSSNR).
Portée de l’examen
Le présent rapport d'examen fait état de la mise en œuvre, par les ministères, des instructions (les « Instructions ») fournies au titre de la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (LECCMTIEE ou « la Loi ») pour l'année civile 2024.
Le présent rapport d'examen prend en compte tous les ministères et organismes (les ministères) qui ont reçu, en vertu de la LECCMTIEE, lesdites Instructions en septembre 2019 : l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC); l'Agence du revenu du Canada (ARC); le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS); le Centre de la sécurité des télécommunications (CST); le ministère des Pêches et des Océans (MPO); le ministère de la Défense nationale/les Forces armées canadiennes (MDN/FAC); le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE); Affaires mondiales Canada (AMC); Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC); Sécurité publique Canada (SP); la Gendarmerie royale du Canada (GRC); et Transports Canada (TC).
L'Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (OSSNR, Office de surveillance) tient à reconnaître les efforts que les ministères ont consentis lorsqu'ils ont répondu aux DI dans le cadre du présent examen et à souligner l'exhaustivité des réponses fournies. En outre, plusieurs aspects de cette information ainsi que des réponses à l'étude que l'OSSNR a demandé aux ministères de mener concernant les échanges d'information avec des entités étrangères engagées dans des conflits armés pourraient être évalués à l'occasion d'examens ultérieurs.
Méthodologie
L'OSSNR a examiné les douze rapports annuels sur la LECCMTIEE que les ministères ont produits en application du paragraphe 8(1) de la LECCMTIEE.
L'OSSNR a également examiné les documents produits par les ministères faisant état de leurs cadres de gouvernance et de leurs politiques, ainsi que d'autres documents obtenus à la suite de demandes d'information, sans compter un certain nombre d'exposés narratifs.
Énoncés généraux
La Loi sur l’OSSNR accorde à l’OSSNR le droit d’accéder en temps voulu à toute information qu’un ministère contrôle ou qu’il a en sa possession (sauf les documents confidentiels du Cabinet) et de recevoir, de la part des ministères, les documents et les explications que l’OSSNR juge nécessaire d’obtenir. L’OSSNR suit de près la coopération qui s’établit à la suite des demandes d’accès, notamment la complétude et l’exactitude des communications, lesquelles alimentent l’évaluation globale de la réactivité d’un ministère lors de chacun des examens.
Tous les ministères ont répondu aux attentes de l'OSSNR en matière de réactivité au cours du présent examen.
II. Contexte
La LECCMTIEE est entrée en vigueur en juillet 2019. Deux mois plus tard, en septembre 2019, des Instructions ont été transmises par décret aux administrateurs généraux des douze ministères énumérés au paragraphe 3 du présent rapport. Pour six de ces douze ministères, les Instructions se substituaient aux Instructions ministérielles qui leur avaient été transmises en 2017.
La LECCMTIEE et les Instructions ont pour objet de prévenir toute situation où le gouvernement du Canada pourrait communiquer ou demander à recevoir, auprès d'une entité étrangère, une information qui poserait un risque sérieux de mauvais traitements à un individu. Ils ont également pour but d'encadrer l'utilisation de toute information pouvant avoir été obtenue à la suite de mauvais traitements. La LECCMTIEE et les Instructions témoignent de l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard des droits de la personne et rappellent des obligations que le Canada doit respecter au titre d'un certain nombre d'accords internationaux, notamment les Conventions de Genève, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
En vertu des paragraphes 8(2.2) et 8(3) de la Loi sur l'OSSNR, l'Office de surveillance est tenu d'examiner, chaque année civile, la mise en œuvre de toutes les Instructions transmises au titre de la LECCMTIEE, et peut formuler les constatations ou les recommandations qu'il juge appropriées, notamment des constatations et des recommandations concernant la conformité des ministères aux lois et instructions ministérielles applicables. L'OSSNR se prononce également sur le caractère raisonnable et la nécessité de l'exercice, par les ministères, de leurs pouvoirs. Le présent examen est le sixième ayant trait à la LECCMTIEE.
III. Constatations, analyse et recommandations
Exigences prévues par la loi
Constatation 1. L'OSSNR constate que les douze ministères ont tous soumis leur rapport annuel sur la LECCMTIEE au ministre concerné, comme l'exige le paragraphe 7(1) de la LECCMTIEE.
Constatation 2. L'OSSNR constate qu'IRCC et AMC n'ont pas soumis leur rapport annuel sur la LECCMTIEE à leur ministre respectif dans les délais prescrits par la Loi, ce qui pourrait ne pas avoir été conforme aux dispositions du paragraphe 7(1) de la LECCMTIEE.
En vertu du paragraphe 7(1) de la LECCMTIEE, « [a]vant le 1er mars de chaque année, l'administrateur général à qui des Instructions ont été données [...] soumet au ministre compétent un rapport sur la mise en œuvre de celles-ci au cours de l'année civile précédente ».
Les douze ministères ont rempli leur obligation de soumettre une copie de leur rapport annuel sur la LECCMTIEE à leur ministre. Toutefois, IRCC et AMC ont soumis leurs rapports peu après la date limite prescrite par la loi. IRCC a remis son rapport au ministre de l'Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté le 3 mars 2025, soit deux jours après la date prescrite. Pour sa part, AMC a remis son rapport au ministre des Affaires étrangères le 4 mars 2025, soit trois jours après la date prescrite. Par conséquent, IRCC et AMC pourraient ne pas avoir agi en conformité avec les dispositions de la LECCMTIEE.
Constatation 3: L'OSSNR constate qu'entre le 1er janvier et le 31 décembre 2024, aucune question concernant une communication d'information ou une demande d'information n'a été renvoyée à l'administrateur général pour décision en vertu des Instructions.
Constatation 4. L'OSSNR constate qu'aucune utilisation d'information n'a été autorisée par un administrateur général ou par un haut responsable en vertu de l'alinéa 3(1)c) des Instructions.
En vertu des paragraphes 1(1) et 2(1) des Instructions, lorsqu'une communication d'information à une entité étrangère ou une demande d'information auprès d'une entité étrangère pose un risque sérieux que de mauvais traitements soient infligés à un individu, l'information en question ne doit être ni communiquée ni demandée, à moins que le risque puisse être atténué et que les mesures qui s'imposent soient prises pour atténuer ce risque. Dès lors que les fonctionnaires responsables ne sont pas en mesure d'établir si le risque peut être atténué, la question doit être renvoyée à l'administrateur général pour qu'il prenne une décision en application des paragraphes 1(2) et 2(2).
En vertu de l'alinéa 3(1)c) des Instructions, les renseignements vraisemblablement obtenus par suite de mauvais traitements infligés à un individu par une entité étrangère ne doivent pas être utilisés de façon à priver une personne de ses droits ou libertés, sauf si l'administrateur général ou, dans des circonstances exceptionnelles, un haut fonctionnaire désigné par l'administrateur général établit que l'utilisation desdits renseignements est nécessaire pour éviter des pertes de vie ou des lésions corporelles et autorise cette utilisation.
L'OSSNR constate que la période à l'étude représentait la sixième année consécutive durant laquelle aucune question relative à une communication d'information ou à une demande d'information n'avait été renvoyée à l'administrateur général pour décision et durant laquelle aucune utilisation d'information n'avait été autorisée par l'administrateur général ou par un haut fonctionnaire.
Représentations faites par les ministères dans leurs rapports annuels sur la LECCMTIEE
Constatation 5. L'OSSNR constate que les représentations — concernant la coordination ministérielle et les mises en garde — contenues dans les rapports annuels sur la LECCMTIEE que les ministères ont remis à leurs ministres respectifs ne traitaient pas suffisamment du contexte et s'avéraient même incompatibles avec les réponses fournies par ces mêmes ministères à la suite de demandes d'information formulées par l'OSSNR.
L'OSSNR s'attend à ce que l'information contenue dans les rapports annuels que les ministères produisent au sujet de la LECCMTIEE soit complète, exacte et adéquatement contextualisée. En outre, l'OSSNR s'attend à ce que cette information corresponde en tout point avec les réponses que les ministères fournissent à la suite de demandes d'information de l'OSSNR.
En établissant une comparaison entre le contenu des rapports annuels que les ministères avaient produits sur la LECCMTIEE et les réponses que ces mêmes ministères ont fournies aux demandes d'information, l'OSSNR a relevé des incohérences quant au degré d'engagement interministériel relativement à la mise en œuvre des Instructions, et à l'utilisation des mises en garde lorsqu'il s'agit de communiquer de l'information à des entités étrangères. Sans constituer une occurrence de non-conformité à la LECCMTIEE, ce manque d'exactitude et de contextualisation n'en demeure pas moins une source de préoccupation.
Engagement interministériel
L'OSSNR a remarqué que la majorité des rapports annuels sur la LECCMTIEE faisaient état d'efforts collectifs consentis par les ministères dans le but de promouvoir une approche intergouvernementale pour la mise en œuvre des Instructions. De fait, neuf rapports contenaient une section consacrée à la « coordination interministérielle », à la « collaboration » ou à la « coopération ».
En outre, onze rapports sur douze ont fait mention du Groupe de coordination d'échange de renseignements (GCER). Le GCER est un forum interministériel présidé par SP, qui réunit les ministères auxquels les Instructions s'adressent. Les objectifs qu'il vise sont les suivants : mise en commun de l'information, établissement des pratiques exemplaires et coordination du développement des documents stratégiques et des réponses aux problèmes interministériels.
Dans leurs rapports annuels sur la LECCMTIEE, le SCRS et l'ASFC ont décrit le GCER comme étant « le principal forum interministériel » apte à promouvoir la collaboration et les échanges d'information entre les ministères. Or, l'ARC, qui était l'un des trois ministères à se décrire en tant que « participant actif » du GCER, indique que « [l]es membres du groupe de coordination d'échange de renseignements travaillent afin de s'assurer que leurs Instructions respectives sont mises en œuvre de façon uniforme en collaboration avec les ministères et organismes fédéraux concernés ». Le rapport annuel de SP indiquait que « [t]out au long de 2024, les membres du GCER ont tenu plusieurs discussions sur divers sujets [...] ».
Les rapports annuels sur la LECCMTIEE de quatre ministères (le CST, le SCRS, le MDN/FAC et AMC) ont également fait état d'un événement annuel, le Sommet sur les droits de la personne, qui réunit certains membres du GCER et les amène discuter des méthodes qu'ils appliquent pour produire des études d'impact sur les droits de la personne, lesquelles permettent d'attribuer des cotes de risques aux États étrangers ainsi qu'aux entités étrangères.
Presque tous les ministères ont mentionné le GCER dans leurs rapports (à l'exception de TC), et la plupart d'entre eux ont inclus, toujours dans leurs rapports annuels, une section consacrée à la collaboration et à la coordination avec d'autres ministères fédéraux.
L'OSSNR constate que le niveau de collaboration interministérielle décrit dans les rapports annuels sur la LECCMTIEE – et particulièrement l'utilisation et l'incidence du GCER en tant que forum visant à favoriser la collaboration et les échanges d'information entre les ministères – n'a pas été adéquatement contextualisé, ce qui a donné lieu à une surestimation, et ne correspondait pas aux réponses que l'OSSNR a reçues de la part des ministères à la suite de ses demandes d'information. On note que l'importance du GCER a souvent été exagérée dans les rapports annuels, surtout lorsqu'on compare le contenu de ces rapport avec l'information fournie à l'OSSNR relativement aux niveaux d'engagement réels.
Lorsque l'OSSNR a demandé aux ministères s'ils échangeaient – par l'intermédiaire du GCER ou autrement – de l'information concernant des États ou des entités, notamment des profils, des évaluations, des cotes de risque et des occurrences de non-conformité aux garanties et aux mises en garde, avec d'autres ministères du gouvernement du Canada, la majorité d'entre eux ont répondu par la négative ou ont indiqué que certaines questions ne s'appliquaient pas à leurs propres circonstances. En outre, contrairement aux représentations qu'il a faites au paragraphe 20 de son Rapport annuel sur la LECCMTIEE, SP a indiqué que « en 2024, le GCER s'est réuni en personne une seule fois, le 25 juillet 2025 ». D'après SP, aucun compte rendu de réunion n'a été formellement préparé à la suite de cette réunion, durant laquelle les ministères ont discuté de la réponse interministérielle à l'Examen de 2022 portant sur la mise en œuvre par les ministères de la LECCMTIEE, produit par l'OSSNR.
Utilisation des mises en garde
Dans son rapport annuel sur la LECCMTIEE, SP indique qu'il « continue de greffer des messages de non-responsabilité et des mises en garde à l'information qu'il communique [**expurgé**]» SP a aussi indiqué que [traduction] « à ce jour, les communications [**expurgé**] incluent la mise en garde suivante: » [traduction] « Le présent document contient de l'information sensible qui est contrôlée [**expurgé**] L'information communiquée [**expurgé**] ne doit être utilisée que pour [**expurgé**] ou à toute fin visée à l'article IV de l'Entente. Le présent document ne doit être ni reclassifié, ni copié, ni reproduit, ni utilisé totalement ou en partie, ni redistribué sans le consentement de l'auteur ou en conformité aux dispositions des articles IV et V de l'Entente. »
Ces extraits du Rapport annuel sur la LECCMTIEE de SP ne concordent pas avec les réponses initiales que SP a fournies à l'OSSNR dans le contexte des demandes d'information. Par exemple, SP a répondu « Sans objet », lorsqu'on lui a demandé s'il utilisait les mises en garde en guise de mesure d'atténuation lorsqu'il échangeait de l'information avec des États étrangers ou des entités étrangères. Plus concrètement, et en contraste frappant avec l'information trouvée dans son Rapport annuel sur la LECCMTIEE, SP a aussi indiqué à l'OSSNR qu'il n'avait pas utilisé de mise en garde lorsqu'il avait communiqué de l'information à des entités [**expurgé**]< entre le 1er janvier et le 31 décembre 2024.
Par la suite, SP a fourni des éclaircissements à l'OSSNR en indiquant que, lorsqu'il communique ou échange de l'information avec [**expurgé**] SP n'utilise pas de message de non-responsabilité ou de mise en garde spécifique ou personnalisé en fonction des cas, mais qu'en revanche, il utilise la mise en garde générique reproduite plus haut. Or, cette précision ne modifie en rien la conclusion de l'OSSNR selon laquelle SP n'a pas répondu aux attentes en matière de transparence dans ses rapports au ministre.
Recommandation 1 : L'OSSNR recommande que les ministères veillent à ce que l'information concernant les mises en garde et la coordination interministérielle qui est contenue dans leurs rapports annuels respectifs sur la LECCMTIEE soit complète et adéquatement contextualisée.
IV. Conclusion
Le présent rapport fait état du sixième examen de l'OSSNR sur la mise en œuvre, par les ministères et les organismes fédéraux, des Instructions fournies au titre de la LECCMTIEE. À la suite du présent examen, l'OSSNR a formulé des constatations ayant trait à la conformité des ministères et organismes (les ministères) aux exigences en matière d'établissement de rapports visées aux articles 7 et 8 de la LECCMTIEE, de même qu'aux représentations faites par lesdits ministères dans leurs rapports annuels sur la LECCMTIEE.
L'OSSNR constate que les douze ministères ont effectivement soumis à leurs ministres respectifs, et conformément aux conditions prescrites au paragraphe 7(1) de la LECCMTIEE, les rapports annuels sur la LECCMTIEE qu'ils avaient produits, mais qu'IRCC et AMC n'avaient pas soumis leurs rapports dans les temps requis par la Loi.
L'OSSNR constate que, pour une sixième année consécutive, aucune question relative à une communication d'information ou à une demande d'information n'a été renvoyée à un administrateur général pour décision et qu'aucune utilisation d'information n'a été autorisée par l'administrateur général ou par un haut fonctionnaire.
Enfin, l'OSSNR constate que les représentations faites par les ministères dans leurs rapports annuels respectifs sur la LECCMTIEE me manquaient parfois d'éléments contextuels et pouvaient, dans certains cas, ne pas correspondre aux réponses que ces mêmes ministères fournissaient à la suite de demandes d'information présentées par l'OSSNR. Ainsi, l'OSSNR réitère sa recommandation selon laquelle les ministères devraient veiller à ce que l'information contenue dans leurs rapports annuels respectifs sur la LECCMTIEE soit complète, exacte et adéquatement contextualisée.
Annexe A. Constatations et recommandations
L’OSSNR a formulé les conclusions et les recommandations suivantes dans le cadre de son examen.
Exigences prévues par la loi
Constatation 1. L'OSSNR constate que les douze ministères ont tous soumis leur rapport annuel sur la LECCMTIEE au ministre concerné, comme l'exige le paragraphe 7(1) de la LECCMTIEE.
Constatation 2. L'OSSNR constate qu'IRCC et AMC n'ont pas soumis leur rapport annuel sur la LECCMTIEE à leur ministre respectif dans les délais prescrits par la Loi, ce qui pourrait ne pas avoir été conforme aux dispositions du paragraphe 7(1) de la LECCMTIEE.
Constatation 3: L'OSSNR constate qu'entre le 1er janvier et le 31 décembre 2024, aucune question concernant une communication d'information ou une demande d'information n'a été renvoyée à l'administrateur général pour décision en vertu des Instructions.
Constatation 4. L'OSSNR constate qu'aucune utilisation d'information n'a été autorisée par un administrateur général ou par un haut responsable en vertu de l'alinéa 3(1)c) des Instructions.
Représentations faites par les ministères dans leurs rapports annuels sur la LECCMTIEE
Constatation 5. L'OSSNR constate que les représentations — concernant la coordination ministérielle et les mises en garde — contenues dans les rapports annuels sur la LECCMTIEE que les ministères ont remis à leurs ministres respectifs ne traitaient pas suffisamment du contexte et s'avéraient même incompatibles avec les réponses fournies par ces mêmes ministères à la suite de demandes d'information formulées par l'OSSNR.
Recommandation 1 : L'OSSNR recommande que les ministères veillent à ce que l'information concernant les mises en garde et la coordination interministérielle qui est contenue dans leurs rapports annuels respectifs sur la LECCMTIEE soit complète et adéquatement contextualisée.