Examen portant le programme des sources humaines confidentielles de l'Agence des services frontaliers du Canada

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Sommaire

Le présent rapport fait suite à l'examen visant les cadres juridique et politique que l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a mis en place pour mener ses activités de gestion des sources humaines. Il se concentre sur trois sphères d'intérêt : la gestion et l’évaluation des risques, la façon dont l’ASFC s’acquitte de son obligation de diligence à l’égard de ses sources, et la convenance des instructions du ministre de même que la responsabilité ministérielle dans le contexte du Programme. Ensemble, ces sphères d’activités ont pour objet de permettre à l’ASFC de mener ses activités de gestion des sources dans le respect des lois, de l'éthique et du principe de reddition de comptes.

La Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada (Loi sur l’ASFC) présente le mandat de l’ASFC consistant à fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique, à faciliter la libre circulation des personnes et des marchandises, et à administrer ainsi qu'à exécuter les lois s’appliquant aux programmes de l’Agence. En vertu de la Loi sur l’ASFC, l’Agence est autorisée à enquêter sur des menaces conformément au rôle qu’il est appelé à tenir en matière d’administration et d’exécution de la Loi sur les douanes et de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), lesquelles permettent de déterminer l’admissibilité des personnes et des marchandises qui entrent au Canada ou qui en sortent.

Le Programme des sources humaines confidentielles de l’ASFC repose sur un cadre juridique approprié et représente un outil d'enquête permettant à l’Agence d’exercer son mandat. D'ailleurs, à la suite de l’examen approfondi d’un sous-ensemble de documents portant sur le mandat de l’ASFC, l’OSSNR conclut que l’Agence administre le Programme des SHC conformément aux autorisations qui lui sont octroyées par la loi.

Le mandat qu’exerce l’ASFC en matière de recours aux SHC a été renforcé par les Instructions du ministre sur la surveillance et les sources humaines confidentielles (IM) transmises en 2022. En 2023, tenant compte, entre autres, de ce qui est énoncé dans les IM, l’ASFC a mis à jour sa politique sur les SHC ainsi que les procédures normales d'exploitation (PNE) connexes,lorsqu’il était manifeste que le nouvel ensemble de politiques proposait des solutions à des problèmes soulevés dans le présent rapport, ces solutions ont été prises en compte, et les recommandations ont été formulées en conséquence. Sinon, les évaluations de l’OSSNR ont été formulées en fonction de la politique et des PNE qui étaient en vigueur pendant les activités visées par l’examen.

L’OSSNR conclut que l'ancienne politique de l’ASFC s’appliquant aux SHC permettait à un élément des activités du Programme des SHC de fonctionner sans une documentation adéquate des approbations ou des évaluations de risques. Malgré des lacunes sur le plan de la documentation, on estime néanmoins qu’il y aurait eu un nombre important d'occurrences où de l’information aurait été collectée à titre confidentiel pour être utilisée aux fins d’une mesure d’exécution de la loi, et ce, avant que l’ASFC ait formellement évalué les risques de ladite mesure. Conséquemment, au vu de cet aspect des activités relatives aux SHC, les risques courus par les personnes qui fournissent de l'information à l’ASFC- notamment le risque de représaillespourraient ne pas être reconnus, empêchant ainsi l’ASFC d’appliquer les mesures d'atténuation appropriées. Or, le nouvel ensemble de politiques de l’ASFC ne propose aucune mesure pouvant remédier à cette lacune relevée dans les pratiques en matière de gestion des risques.

L’ASFC a une obligation de diligence envers ses SHC, laquelle se traduit par une obligation légale de diligence raisonnable pendant le traitement de ces personnes. Certes, l’ASFC porte une attention particulière à la protection de l’identité de ses sources, mais l’OSSNR conclut néanmoins que les politiques et les pratiques de l’ASFC concernant l’obtention d'un consentement éclairé sont insuffisantes, lorsqu’il s’agit de veiller à ce que ce consentement éclairé soit obtenu de façon systématique et avant que les risques soient encourus. L’OSSNR conclut également, d’après l’échantillon examiné, qu'il arrive souvent qu’aucune mesure ne soit prévue pour atténuer les risques courus par les SHC ou que les mesures prévues ne soient pas mises en œuvre.

Pendant le déroulement du présent examen, l’OSSNR a été mis au courant d’un cas concernant deux informateurs à qui la garantie de confidentialité avait été donnée par des agents d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs qui n’avaient pas reçu la formation nécessaire pour bien comprendre les conséquences d’une garantie de confidentialité. L’OSSNR conclut que l’ASFC a possiblement porté atteinte au privilège de l’informateur, faisant en sorte que la sûreté des deux informateurs aurait pu être compromise. Dans ce cas-ci, mais aussi dans un autre cas, l’OSSNR conclut que l’ASFC n'a pas su informer le ministre que des activités faisant appel à des SHC auraient pu avoir une incidence sur la sûreté d'individus, ce qui est contraire aux instructions transmises par le ministre. En l’occurrence, nous avons affaire à des cas de non-conformité aux dispositions du paragraphe 12(2) de la Loi sur l’ASFC.

Enfin, la nouvelle politique et les nouvelles PNE de l’ASFC témoignent de certains aspects des instructions du ministre pour ce qui concerne la gestion des risques, notamment, en réitérant les trois risques fondamentaux énoncés dans les IM et en incorporant le principe voulant que « [p]lus le risque associé à une activité est grand, plus l’autorité hiérarchique requise pour l'approbation est élevée ». Toutefois, en cours d’examen, on a relevé quelques problèmes de fond quant à la façon dont l’ASFC a géré et continue de gérer les risques, ce qui fait en sorte que les principes de gestion des risques qui sont énoncés dans les IM ne sont pas respectés dans un nombre considérable d’activités liées aux SHC. De fait, ces problèmes mettent en cause la capacité de l’ASFC à se conformer aux principes formulés dans les instructions ministérielles. C’est pourquoi l’OSSNR conclut que l’approche en matière de gestion des risques que l’ASFC présente dans son nouvel ensemble de politiques n’est pas en parfaite adéquation avec les instructions du ministre.

En tenant compte de ces conclusions, l’OSSNR recommande :

• que l’ASFC modifie sa politique de sorte qu’elle exige désormais qu'une évaluation documentée des risques ainsi qu’une approbation formelle du recours à une SHC soient requises pendant la période préalable à l'inscription;
• que l’ASFC exige que la liste de vérification des entrevues soit administrée au plus tard lorsque la garantie de confidentialité a été donnée;
• que l’ASFC fournisse des directives indiquant comment l’approche visant à ' obtenir un consentement éclairé devrait être adaptée aux circonstances entourant une SHC donnée;
• que l’ASFC émette des directives indiquant comment il convient d’atténuer l’intégralité des risques courus par les SHC et veille à ce que ces mesures d'atténuation soient mises en œuvre;
• que l’ASFC élargisse sa définition de la notion de < source humaine confidentielle active » de sorte que les informations transmises au ministre portent sur tous les aspects du Programme des SHC;
• que l’ASFC informe immédiatement le ministre au sujet des deux cas- relevés dans le présent rapport d’examen- où la sûreté d’un individu était en jeu.

Sigles et acronymes

Introduction

Fondements législatifs

Le présent examen a été réalisé en application des autorisations visées aux alinéas 8(1)b) et 8(2.1)c) de la Loi sur l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (Loi sur l’OSSNR)

Portée de l’examen

L’OSSNR s’est penché sur certains aspects d’activités réalisées par trois ministères dans le cadre de leurs programmes respectifs de gestion des sources humaines:le • ministère de la Défense nationale/les Forces armées canadiennes (MDN/FAC), l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC, l’Agence) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Les programmes de sources humaines doivent être adaptés aux circonstances et au mandat de chaque organisation. Ils doivent également respecter les obligations juridiques auxquelles ces organisations sont assujetties. Pour chaque organisation, l’examen a permis de recenser des questions d’importance relevant de trois thèmes communs: la gestion et l’évaluation des risques, la façon dont l’ASFC s’acquitte de son obligation de diligence à l’égard de ses sources, et la fonction des instructions ministérielles dans le contexte du Programme. Ensemble, ces sphères d’activités ont pour objet de permettre à ces organisations de mener leurs activités de gestion des sources dans le respect des lois, de l’éthique et du principe de reddition de comptes.

Le présent examen portant sur le Programme des SHC de l’ASFC avait pour objectif d’évaluer la légalité du Programme et de ses activités, mais aussi la convenance du cadre de gouvernance auquel le Programme est assujetti. Abordant bon nombre d’aspects des Instructions du ministre sur la surveillance et les sources humaines confidentielles (2022), le présent examen permet également à l’OSSNR de remplir l’obligation visée à l’alinéa 8(2.1)c) de la Loi sur l’OSSNR, suivant laquelle il convient d’examiner la mise en œuvre des « aspects importants » des instructions et directives ministérielles, nouvelles ou modifiées, en matière de sécurité nationale ou de renseignement.

Méthodologie

L’OSSNR a examiné plusieurs aspects des activités de l'ASFC en matière de gestion des SHC, activités qui se sont d'ailleurs déroulées entre le 1er janvier 2018 et le 31 mars 2021. En outre, l’information analysée provient des instructions du • ministre ainsi que de documents portant sur les politiques, sur les procédures et sur les directives ayant trait au Programme. L’OSSNR n’a reçu que le nombre des SHC inscrites qui étaient actives pendant la période visée par l'examen, et l’ASFC a fourni un échantillon de 35 dossiers. Les principaux documents que l'OSSNR a reçus dans chacun des dossiers de SHC sont les suivants : formulaire d’inscription, notes d'information, listes de contrôle pour l’entrevue initiale, les rapports d’examens annuels, les rapports de débreftage de la source (RDS), les échanges de courriels et les registres d’activités tirés des dossiers administratifs. Dans le cas de certains dossiers, l’ASFC a remis sur demande les calepins de l’agent contrôleur. De plus, l’OSSNR a organisé des discussions par l’intermédiaire de groupes de consultation auxquels des représentants de plusieurs régions ont participé. Parmi les participants, dont la tâche était d'orienter l’OSSNR relativement aux divers environnements opérationnels de l’ASFC, il y a eu des contrôleurs ainsi que des coordonnateurs régionaux désignés. L’OSSNR a également pu compter sur plusieurs échanges avec des représentants du Programme des SHC à l'AC.

La gouvernance du Programme des SHC de l'ASFC repose principalement sur trois documents :

• Instructions du ministre (à l’intention de l'ASFC) sur la surveillance et les sources humaines confidentielles-
• Politique sur les sources humaines confidentielles (Politique sur les SHC);
• Procédures normales d’exploitation de l'ASFC en appui à la Politique sur les sources humaines confidentielles (PNE).

Énoncés généraux

L’OSSNR conclut que l’ASFC a partiellement répondu aux attentes de l’OSSNR sur le plan de la réactivité, pendant le déroulement de l’examen. Certes, l'ASFC a fourni à l’OSSNR un accès adéquat à l'information et aux personnes, mais on a relevé certains retards importants lorsqu’il s’est agi de remettre certaines des Informations demandées.

L'OSSNR conclut également que l’ASFC a répondu à ses attentes pour ce qui a trait à la vérification des informations demandées aux fins du présent examen.

Contexte

L’ASFC définit la SHC comme étant un individu qui offre volontairement de l’information pouvant avoir, pour l’Agence, une valeur potentielle en matière de renseignement ou d’exécution de la loi, et qui demande et obtient une garantie de confidentialité de la part d'un agent de contrôle attesté. Conformément aux processus de l’ASFC, s’il est établi que la relation avec la SHC procurera à l’Agence un avantage durable, la SHC doit subir une évaluation avant d’être inscrite en tant que participante au Programme des SHC (PPSHC). La politique de l’ASFC stipule que certains individus ne sont pâs autorisés à servir comme SHC, notamment les personnes mineures et les personnes faisant l'objet de mandats non exécutés liés à des actes criminels. La politique de l’ASFC comprend également des catégories d’individus qui nécessitent une approbation spéciale avant de servir en tant que SHC, notamment les personnes sans statut au Canada. Le Programme des SHC de l’ASFC fonctionne uniquement au Canada et exclut les agents ou les personnes que l’ASFC chargerait d’exécuter certaines activités.

L’OSSNR n’a effectué aucune vérification quant aux coûts associés au Programme des SHC ou aux avantages dans le contexte du mandat de l’ASFC, mais reconnaît que l’Agence effectue un suivi de l'utilité des mesures d’exécution de la loi dans le cadre de son Programme des SHC. L’ASFC estime que cette utilité est considérable.

La Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada (Loi sur l’ASFC) présente le mandat de l’ASFC consistant à fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique, à faciliter la libre circulation des personnes et des marchandises, et à administrer ainsi qu'à exécuter les lois s’appliquant aux programmes de l’Agence. En vertu de la Loi sur l’ASFC, l’Agence est autorisée à enquêter sur des menaces conformément au rôle qu’il est appelé à tenir en matière d’administration et d’exécution de la Loi sur les douanes et de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), lesquelles permettent de déterminer l’admissibilité des personnes et des marchandises qui entrent au Canada ou qui en sortent.

Le Programme des sources humaines confidentielles de l’ASFC repose sur un cadre juridique approprié et représente un outil d'enquête permettant à l'Agence d’exercer son mandat. À la suite de l’examen approfondi d'une partie des dossiers, lesquels avaient manifëstement tous un lien avec le mandat de l’Agence, il convient d’affirmer que l’ASFC exploite son Programme des SHC conformément aux autorisations qui lui sont conférées par la loi. Le mandat qui autorise l’ASFC à avoir recours à des SHC a été renforcé par la publication des Instructions du ministre sur la surveillance et les sources humaines confidentielles.

Le Programme des SHC s’applique à la gestion, à la coordination, à la supervision et aux opérations ayant trait aux SHC. L'Unité de coordination du Programme des SHC de l’AC est responsable, entre autres, de la mise en œuvre du Programme et de sa conformité aux termes de la politique sur les SHC. Elle est également chargée de veiller à ce que la haute direction de l’ASFC soit avisée de toute difficulté opérationnelle pouvant compromettre l’intégrité du Programme des SHC. Le Programme des SHC est doté d’un poste de coordonnateur régional, qui est appelé à offrir des directives opérationnelles et à administrer le Programme des SHC dans une région donnée.

C'est à tout le moins depuis 1984 que l'ASFC a recours aux SHC, mais il n’y a pas eu de politique officielle ni de procédures normales d’exploitation (PNE) avant 2014 pour ce qui concerne, notamment le recrutement, la préparation et la gestion des SHC. C’est donc en 2014, que l’ASFC a mis en œuvre une politique et des PNE visant à normaliser la gestion, la coordination et l’utilisation opérationnelle des SHC. La politique sur les SHC et les PNE déterminent qui peut exercer des activités dans le cadre du Programme des SHC et de quelle façon ces activités doivent être menées.

L'ASFC a mis à jour sa politique et ses PNE en 2023 dans le but, entre autres, d’èn harmoniser le contenu avec celui des IM de 2022. Lorsqu’il était manifeste que le nouvel ensemble de politiques proposait des solutions à des problèmes soulevés dans le présent rapport, ces solutions ont été prises en compte. Toutefois, comme les dossiers de SHC examinés étaient actifs à l’époque de la politique de 2014 et des PNE de 2015, nous nous sommes basés sur cette politique et ces PNE pour effectuer nos évaluations.

Conclusions, analyse et recommandations

Gestion des risques

Les sources humaines sont parfois appelées à jouer un rôle déterminant lorsqu’il s’agit de collecter de l’information- concernant des activités criminelles, entre autres -qui serait normalement difficile à obtenir. Il s'agit là d'une activité porteuse de risque tant pour les individus qui fournissent de l’information que pour l’organisme d’enquête. En outre, les personnes qui fournissent de l’information courent un risque de représailles. Pour l’organisme d'enquête, il faut comprendre que la collecte d’information sous le sceau de la confidentialité donne automatiquement lieu à une - obligation de diligence, ce qui comprend l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l’identité de la source humaine et, si nécessaire, pour garantir sa sécurité personnelle. Un programme des sources humaines adéquatement géré repose sur un système robuste qui permet de reconnaître et d’atténuer les risques courus non seulement par les individus qui fournissent de l'information, mais aussi par l’organisme.

Constatation 1 : L’OSSNR conclut que la politique de l'ASFC n’exige pas la consignation des approbations ou des évaluations de risques associés au recours à des SHC n’ayant pas été soumises au processus d’inscription.

Constatation 2 : L’OSSNR conclut que pendant la période précédant l'Inscription, la documentation était si incomplète que le Programme des SHC n'a pas été en mesure de surveiller l'intégralité de ses propres activités.

Processus de recrutement de l’ASFC

L’OSSNR a examiné les politiques, les PNE et les pratiques de l’ASFC s’appliquant à la gestion des risques pendant le recrutement des SHC et a relevé des lacunes quant aux délais d'approbation s'agissant du recours aux SHC. L’OSSNR a également relevé des lacunes relativement à la documentation du processus d’évaluation des risques, lequel processus a lieu après que les risques ont été encourus. De plus, certains problèmes dans la façon dont l’ASFC documente ses interactions avec les SHC pendant la période précédant l'inscription ont été relevés.

D’après la définition de l’ASFC, une SHC est un membre du public qui donne volontairement à l’ASFC de l’information pouvant être utile à l’Agence et qui demande et obtient une garantie de confidentialité de la part d’un agent de contrôle attesté. Or, la politique de l’ASFC établit des distinctions entre les SHC. Par exemple, lorsqu’on ne s'attend pas à ce que la relation soit durable, les SHC sont considérées comme des cas ponctuels. Par contre, lorsqu’il est établi qu’une relation durable pourrait avantager l’ASFC, la SHC peut être formellement « inscrite » au Programme des SHC. Dans un tel cas, la SHC devient ce que l’on appelle un « participant au Programme des sources humaines confidentielles » ou un PPSHC. Aux fins de l’évaluation de l'admissibilité au titre de PPSHC, la politique stipule que les agents contrôleurs doivent reconnaître les risques et les avantages du recours au PPSHC potentiel, mais aussi établir les mesures permettant d’atténuer lesdits risques. Tous ces éléments doivent être consignés dans la demande d'inscription d’une SHC. D’après les PNE, un PPSHC potentiel devrait être inscrit « dès que possible » et doit être inscrit dans les 180 jours.

Pendant le processus de recrutement, l’inscription constitue le point de contrôle décisionnel documenté et officiel. D’ailleurs, c'est seulement au moment de l’inscription qu’une évaluation formelle et documentée des risques est requise par la politique. L'autorité appelée à approuver les inscriptions est soit un directeur général soit, dans le cas d’une approbation spéciale, le président. En revanche, la politique ne dit rien quant aux exigences devant s’appliquer dans le cas d'une approbation documentée pour le recours à une source non inscrite. Les SHC non inscrites sont celles qui ne fournissent de l'information que ponctuellement ou celles que l’on envisage d’inscrire, mais qui fournissent tout de même de l’information sous une garantie de confidentialité. Pour ce qui concerne les SHC non inscrites, les PNE indiquent seulement que le coordonnateur régional désigné (CRD) doit être « avisé » par le contrôleur, et aucune décision n'est documentée. Quant à la politique, elle n’exige aucunement qu'une évaluation des risques documentée soit réalisée avant l'inscription.

Lacunes liées au recours à des SHC non Inscrites

De fait, il n’y a aucune restriction imposée aux activités précédant l’inscription, si ce n’est que des récompenses pécuniaires ne peuvent pas être remises à des SHC non inscrites. Or, la politique de l’ASFC permet que l’information provenant d’une SHC non inscrite soit collectée sous une garantie de confidentialité et utilisée dans un rapport de débreffage d'une source (RDS). Cette information peut être mise à la disposition de partenaires externes et peut aussi être utilisée dans le cadre de mesures d’exécution de la loi. L’examen que l’OSSNR a réalisé sur les 35 dossiers montre que dans 16 cas- et ce, au moins une fois par cas- l’information a été utilisée pour soutenir une mesure particulière, notamment une mesure d’exécution de la loi (p. ex. saisie, arrestation, dépôt d'accusations et renvois). Dans neuf de ces cas, les SHC ont fourni de l’information qui a été utilisée avant l'inscription, notamment dans une opération de saisie de cocaïne à la frontière et dans une arrestation. Par conséquent, dans la majorité des cas, c’est avant l’inscription que l’ASFC a agi sur la foi d’une information fournie par une SHC.

Il n’existe aucune consigne claire quant à la documentation requise avant l’inscription, bien que ce type de consigne constitue une exigence minimale pour assurer une surveillance adéquate des activités des SHC. Certaines sections de la politique indiquent que les interactions avec les SHC avant l’inscription doivent être documentées, alors que d'autres sections indiquent que ces interactions ne sont pas à documenter. Comme les données relatives aux SHC étaient incomplètes, l’ASFC n'a pas été en mesure de fournir à l’OSSNR le nombre exact- ni même approximatif- des SHC non inscrites. L’information accessible dans le Système de gestion du renseignement (SGR) de l’ASFC a permis à l’OSSNR de produire [**expurgé**] dossiers de SHC soit la liste de tous les dossiers de SHC (inscrites et non inscrites) qui ont été créés sur une période de trois années. Un sous-ensemble de dossiers sélectionnés aléatoirement a été examiné en profondeur. On a confirmé que 57 % de ces dossiers étaient ceux de SHC non inscrites. Il s’agit là d’un haut pourcentage qui dénote la présence d’une majorité de SHC non inscrites. De plus, la plupart des SHC non inscrites faisant partie de l'échantillon ont généré au moins un RDS. Pour ce qui est de savoir si la garantie de confidentialité a été donnée dans ces cas, on déduit que cette garantie a été accordée dès lors qu’une information fournie a donné lieu ne serait-ce qu’à un seul RDS. Cette forte proportion signifie que la surveillance et la production de rapport de la part du Programme des SHC ne sont pas adéquates pour un nombre important d’activités. Cette tendance est incompatible avec la politique sur les SHC, laquelle stipule qu'il revient au Programme des SHC de l’AC de surveiller régulièrement les activités des SHC et de veiller à leur conformité, tout en s’assurant que le Programme des SHC est mis en œuvre uniformément dans toutes les régions.

Enclenchement et déroulement de la procédure d'Inscription

Une SHC doit être inscrite « dès que possible » dès lors que l’on a établi qu’une relation durable sera entretenue, mais cette inscription ne doit absolument pas avoir Heu plus de 180 jours après le premier contact. La logique qui impose l’échéance des 180 jours n’est pas claire pour l’OSSNR. De toute façon, cette échéance n’a pas été respectée dans 11 des 26 cas examinés par l’OSSNR. Dans sept cas, il a fallu près, voire plus d’une année avant que la SHC soit inscrite.

Le moment où a lieu le processus d'inscription, lequel comprend une évaluation formelle des risques, est déphasé par rapport au risque concrètement induit. À l’ASFC, pourtant, on reconnaît volontiers que l'exposition au risque pour l’ASFC et la SHC s’accroît proportionnellement au nombre des interactions qui surviennent entre l’Agence et la SHC. Chaque fois que de l'information est communiquée ou utilisée à des fins d'exécution de la loi, on court un risque d'attribution à la SHC. Lorsqu’elle collecte de l’information sous le sceau du secret, l’ASFC doit s’acquitter de son obligation de diligence raisonnable. La possible disjonction entre l’évaluation formelle des risques et le risque encouru se comprend à l’aide d’exemples. Dans l’un des cas, le contrôleur de sources a eu au moins [**expurgé**] interactions avec une SHC qui, en outre, a produit [**expurgé**] RDS avant d’être inscrite. L’information a été utilisée à [**expurgé**] lequel renvoi a donné lieu à la saisie de plusieurs [**expurgé**]L’approbation de l’inscription de la personne a d’abord eu lieu environ 150 jours après que le premier RDS a été produit. En dernière instance, [**expurgé**]Or, il est inadmissible qu'une évaluation des risques, laquelle a pour vocation d’étayer une décision, soit réalisée après que le risque a été encouru.

En réalité, il n'y a concrètement aucune différence entre le recours à une SHC avant et après la période d’inscription. La politique stipule explicitement que le CRD, les gestionnaires de première ligne et les contrôleurs sont tenus de gérer continuellement les risques, y compris pendant la période précédant l’inscription. Certes, les évaluations des risques qui sont informelles et non documentées sont utiles, voire nécessaires, mais elles ne peuvent pas se substituer au processus formel d'évaluation des risques et de prise de décisions qui, suivant le programme des SHC de l’ASFC, n’a lieu qu’au moment de l'inscription. Le raisonnement que l’ASFC suit dans le cas des évaluations formelles de risques- à savoir que [traduction] « le recours à une SHC peut s’avérer particulièrement intrusif et peut constituer une technique secrète à risque élevé qui exige une surveillance et une gestion des risques de tous les instants »- s’applique à toutes les activités des SHC inscrites ou non inscrites, et ce, même lorsque l’on ne s’attend pas à établir une relation de longue durée.

Nouvelles politique/PNE

La nouvelle politique de l’ASFC comprend trois catégories de SHC qui correspondent à son approche progressive en matière de gestion des risques. La première catégorie est « contact confidentiel » (SHC- C) soit une personne qui fournit volontairement de l’information sous une garantie de confidentialité, mais avec laquelle aucune relation de longue durée n'est attendue. Sinon, il y a ce que l’on appelle les sources humaines confidentielles potentielles (SHC- P), à savoir les personnes qui, elles aussi, fournissent volontairement de l’information sous une garantie de confidentialité, mais qui sont assujetties à des évaluations dont l’ASFC se sert pour juger si elles sont aptes à devenir des sources humaines confidentielles inscrites (SHC- I). De fait, celles-ci ne se distinguent pas des catégories précédentes de SHC inscrites ou non inscrites quant à la façon dont les risques doivent être gérés. Les SHC- 1 forment la seule catégorie qui soit assujettie à une évaluation formelle des risques, alors que cette exigence ne s’applique pas aux personnes catégorisées comme étant des SHC- C ou des SHC- P, bien que dans ces deux derniers cas, de l’information puisse néanmoins être collectée et exploitée. L’élément déclencheur de l'inscription demeure vaguement défini comme suit: [traduction] « dès lors qu’une personne est disposée, sous une garantie de confidentialité, à fournir à l’ASFC de l’information raisonnablement utile qui se rapporte au mandat de l’ASFC et dont les avantages surpassent les risques potentiels, et que cette personne s’engage dans une relation de longue durée, l’ASFC inscrira cette personne en tant que SHC- 1 ».

La nouvelle politique de l’ASFC continue plutôt de mettre l’accent sur l'importance de porter une attention continue, mais non documentée, aux risques. Cette nouvelle politique énonce que [traduction] « même si une évaluation formelle des risques n’est pas exigée dans le cas d'une SHC- P, les agents SHC attestés continueront d’évaluer les risques et de faire rapport au CRD ainsi qu'au coordonnateur des sources humaines confidentielles (CSHC) advenant que l’ASFC s'expose à un préjudice sur le plan juridique ou à un risque d’atteinte à la réputation ». Il convient de noter qu'il n’y a aucun facteur appelant à produire un rapport sur les risques opérationnels ou sur la possibilité que des risques pèsent sur la SHC- P. Conséquemment, il y aura toujours cette possibilité que les risques pour la personne qui fournit de l'information à l’ASFC ne soient pas reconnus, donc non atténués, en dehors du processus d’inscription.

Le nouvel ensemble de politiques présente quelques ajouts à la gestion des risques relativement aux catégories assujetties à une approbation spéciale. Les nouvelles PNE précisent que [traduction] « lorsqu'il y a suffisamment d’information pour établir que la personne ferait partie d’une ou de plusieurs des catégories nécessitant une approbation spéciale, le CRD doit en être avisé dans la mesure où de nouvelles approbations seront requises pour que la relation se poursuive avec une SHC- P ou une SHC- 1 ». Ce nouveau point de décision renforce la surveillance des SHC sensibles ou à potentiel de risque élevé en veillant êce que la relation soit approuvée préalablement à l’inscription. En principe, cette mesure devrait empêcher le recours à une SHC à approbation spéciale pendant la période préalable à l’inscription en l’absence d’une approbation spécifique. En dehors des catégories d’approbation spéciale, les nouvelles PNE exigent que les SHC à risque élevé soient approuvées à un niveau hiérarchique proportionnellement élevé. Or, ces approbations ne sont obtenues qu'à l’inscription, ce qui laisse la porte ouverte à la possibilité que l’information venant d’une source à risque élevé soit collectée et utilisée avant ladite inscription.

En outre, le nouvel ensemble de politiques précise que les interactions avec les SHC non inscrites doivent être documentées et énonce clairement la nécessité de documenter la garantie de confidentialité dans un formulaire qui devra être l’acheminé, une fois le document rempli, au Programme des SHC, à l’AC. Cette mesure renforcera la capacité du Programme des SHC à suivre, donc à superviser l’intégralité des activités des SHC.

Toutefois, plusieurs des lacunes énumérées précédemment ne sont toujours pas comblées par les dispositions du nouvel ensemble de politiques dé l'ASFC. Entre autres, il n'est toujours pas prévu de réaliser des évaluations documentées des risques avant l’inscription. L’élément déclencheur de la réalisation formelle et documentée de l’évaluation des risques continue d’être l’anticipation d’une relation durable, et non le risque désonnais encouru. Bien que le délai d’inscription SHC-P ait été réduit à 90 jours au lieu du délai de 180 jours antérieurement prévu, il n’y a toujours pas de limite quant à la collecte et à l'utilisation de l’information pendant la période préalable à l'inscription, c'est-à-dire avant qu’une évaluation des risques ait été formalisée et approuvée. L'ensemble des politiques n’accorde que peu d'attention à la catégorie des SHC- C. D'ailleurs, cette catégorie ne fait pas partie de ce que l’on considère comme des « SHC actives ».

Il peut y avoir des situations d’urgence où l’ASFC doit agir promptement dans l’exercice de son mandat En l'occurrence, il se pourrait qu'il ne lui soit pas opérationnellement possible de produire une évaluation documentée des risques. Ainsi, l'ASFC devrait envisager de préparer des procédures visant à pallier cette possibilité.

Recommandation 1 : L’OSSNR recommandé que l’ASFC modifie sa politique de sorte qu’elle exige désormais qu’une évaluation documentée des risques ainsi qu’une approbation formelle du recours à une SHC soient requises pendant la période préalable à l’Inscription.

Recommandation 1 : L’OSSNR recommandé que l’ASFC modifie sa politique de sorte qu’elle exige désormais qu’une évaluation documentée des risques ainsi qu’une approbation formelle du recours à une SHC soient requises pendant la période préalable à l’Inscription.

Obligation de diligence

Les principes éthiques et moraux doivent orienter le recours aux SHC ainsi que le traitement de celles-ci. D’ailleurs, l'ASFC a une obligation de diligence envers ses SHC, ce qui entraîne une autre obligation, celle de prendre des précautions raisonnables dans la façon de traiter avec les SHC. L'obligation de diligence doit être respectée lorsque les mesures de l'ASFC créent un risque raisonnablement prévisible pour la personne avec qui l’Agence a établi une relation « relation étroite et directe ». Pour remplir adéquatement une obligation de diligence, il faut appliquer tout un éventail de mesures, notamment, veiller à ce que les contrôleurs soient suffisamment formés et à ce que les mesures de sécurité opérationnelle soient strictement appliquées de sorte à rigoureusement contrôler l’accès aux renseignements identificateurs des informateurs. Il existe des lacunes dans la façon dont l'ASFC s'acquitte de son obligation de diligence: Ces lacunes apparaissent, notamment, dans les aspects suivants : obtention en temps voulu du consentement éclairé et atténuation des risques pour les SHC.

Constatation 3 : L’OSSNR conclut que les politiques et les pratiques de l’ASFC encadrant l’obtention du consentement éclairé sont Insuffisantes pour garantir que ce consentement sera systématiquement obtenu avant que les personnes concernées aient couru le risque de fournir confidentiellement de l'information à l’ASFC.

Consentement éclairé

Les personnes qui tiennent le rôle de SHC doivent comprendre la nature de leur relation avec l’ASFC ainsi que les contraintes et les risques que cette relation comporte. Pour que le consentement soit valable, l'information doit être fournie clairement de sorte que les personnes soient eh mesure de bien comprendre lesdites contraintes et lesdits risques. Le consentement doit également être obtenu en temps opportun, c’est-à-dire avant que les personnes concernées soient exposées aux risques découlant de leur rôle de SHC. De plus, ce consentement doit être réitéré pendant la durée de la relation établie entre le contrôleur et la SHC.

L’OSSNR a examiné les politiques, les procédures et les documents de formation qui abordent la question du consentement éclairé. Bien que le terme « consentement éclairé » ne soit pas expressément employé par l'ASFC, les politiques de l’Agence énoncent un certain nombre de contraintes visant à définir les limites à respecter dans les relations que l'ASFC établit avec ses SHC. Par exemple, la politique donne aux contrôleurs les instructions suivantes :

• [Traduction] « s’assurent que les [...] participants au Programme des SHC comprennent qu’ils ne sont pas des employés de l’ASFC et que la collaboration dans le cadre du Programme des SHC n’a aucune incidence surles procédures d’immigration actuelles ou futures ou toute autre enquête de l’ASFC, ne constitue pas une circonstance atténuante et ne procure pas l’immunité dans le cas d’une enquête ou du dépôt d'accusations de nature administrative ou criminelle. »

Toutefois, il y a très peu de directives quant au moment où le consentement éclairé doit être obtenu. Or, l’OSSNR s’est fait dire qu’il était attendu que les contrôleurs discutent, dès le début de la relation, des contraintes, des risques et du caractère volontaire de la relation. Bien que les documents figurant dans certains dossiers indiquent que cette attente est bel et bien réelle, il n’y a rien qui exige formellement de documenter ce qui entoure le moment où le consentement éclairé est obtenu, les discussions promptement tenues et la réitération périodique dudit consentement.

L’ASFC utilise une liste de vérification pendant les entrevues (la « liste de vérification ») comme outil structuré facilitant l’obtention du consentement éclairé. La liste de vérification compte 12 questions qui commencent toutes par l’énoncé [traduction] « comprenez-vous que » et se terminant par un autre énoncé, à savoir [traduction] « [v]ous fournissez volontairement de l'information à l’ASFC et, à sa discrétion, l’ASFC peut mettre fin à vos services avec ou sans motif ». La liste de vérification a pour objet de permettre à la SHC de bien comprendre son rôle; sa fonction et ses responsabilités. Comme la SHC doit parapher ladite liste, celle-ci sert, en quelque sorte, d’énoncé de reconnaissance. La liste de vérification doit également être examinée tous les 12 mois par les contrôleurs en compagnie des SHC. Bien que les PNE indiquent que la liste de vérification doit être remplie et acheminée au Programme des SHC après que l’autorisation d'inscription a été obtenue, l’ASFC a précisé que ladite liste était souvent remplie avant l’inscription. Comme il est expliqué dans la section sur la gestion des risques, les SHC non inscrites sont fréquemment exposées aux mêmes risques que ceux qui pèsent sur les SHC inscrites, ce qui signifie que la production de la liste de vérification ne peut pas être tributaire de l’inscription. Concrètement, parmi les 35 cas de SHC faisant partie de l’échantillon, seulement 26 ont donné lieu à une liste de vérification remplie. Par conséquent, dans 26 % des cas, le plus structuré des outils devant permettre à l’ASFC d’obtenir et de documenter le consentement éclairé a simplement été omis. En outre, parmi les 26 listes de vérification qui ont été remplies, six l'ont été quelques semaines, voire quelques mois après l’inscription. Dans plusieurs cas, l’Information obtenue de la part de la SHC a été utilisée ou communiquée à l’externe avant que la liste de vérification soit remplie.

La liste de vérification constitue une bonne pratique. Toutefois, dans sa forme actuelle, elle pourrait ne pas suffire à obtenir un consentement éclairé, particulièrement dans certains scénarios. Il convient de noter qu’aucune des 12 questions ne fait allusion à la politique pratiquée par le Programme des SHC et selon laquelle l’Agence n’intervient pas dans les dossiers en matière d'immigration. Même si les contrôleurs sont tenus de mettre les SHC au courant de cette politique, il faut conclure que cette omission doit être corrigée, compte tenu de l’objectif de la liste de vérification et du fait que l’ASFC traite avec des SHC qui font l’objet d'une procédure en immigration. De plus, la liste de vérification n’est pas rédigée en langage clairet simple. Par exemple, elle comprend l’avertissement suivant : « vous n'avez pas le privilège d’enfreindre [la] loi ». De par sa nature, la liste de vérification doit être rédigée de sorte que son propos sera clairet facile à comprendre, alors que l'énoncé qui précède n’est ni clair ni facile à comprendre.

Le processus menant à l’obtention du consentement éclairé est complexe, et il n’existe aucune directive quant à la façon d’adapter ces discussions aux circonstances. Les problèmes de langue et de communication, les particularités culturelles, l’âge et les divers niveaux de littératie sont autant de facteurs qui peuvent influer sur la capacité d’une personne à donner son consentement éclairé. Il y a également un côté sensible aux interactions avec les personnes sans statut au Canada, avec les personnes qui pourraient ne pas connaître ou comprendre leurs droits en vertu du droit canadien, où avec les personnes dont les interactions avec des représentants du gouvernement de leur pays d’origine pourraient avoir une incidence sur la façon dont ils réagissent aux représentants du gouvernement canadien, y compris ceux de l’ASFC.

Dans l’un des cas analysés, les documents indiquaient qu’une SHC sans statut au Canada offrait ses services suivant un malentendu selon lequel elle croyait que l’ASFC pouvait intervenir dans les dossiers d'immigration ou que l’ASFC était même intervenue pour demander sa mise en liberté. Il faut tout de même reconnaître que la documentation indique que les contrôleurs avaient été transparents en plusieurs occasions quant au fait que l’ASFC n'interviendrait pas pour aider la SHC en question. Malgré tout, cette SHC n’a pas semblé comprendre cette condition, du moins pas complètement. Ce genre de situation accroît le risque que la coopération promise par la SHC soit motivée, en partie du moins, par la conviction que l’ASFC l’aiderait à demeurer au Canada. Plus généralement, cet exemple met en évidence la difficulté à obtenir le consentement éclairé en certaines circonstances, mais aussi l’importance d’une communication claire et continue se traduisant, notamment, par la possibilité de miser sur des contrôleurs de l’ASFC qui maîtrisent bien la langue et qui sont sensibilisés aux particularités culturelles de la SHC. Sans vouloir prétendre que dans la pratique, les contrôleurs ne sont pas attentifs à ces difficultés, l’OSSNR doit tout de même indiquer qu’il n’a trouvé aucune directive quant à la façon d’obtenir le consentement éclairé et à l’importance de celui-ci pour le respect de l’obligation de diligence, ou quant à la nécessité de proposer des accommodements en fonction des diverses circonstances.

La nouvelle politique comporte une stipulation voulant que les contrôleurs s’informent du statut d’immigrant d’une personne avant de donner à celle-ci des garanties de confidentialité. Dans les cas où la personne n’a pas de statut, le contrôleur devrait l’informer que la coopération avec l’ASFC [traduction] « n'a aucune incidence sur les procédures d’immigration actuelles ou futures ou sur toute autre enquête de l’ASFC; ne constitue pas une circonstance atténuante; et ne procure pas l’immunité dans le cas d'une enquête ou dû dépôt d’accusations de nature administrative ou criminelle ». Il s’agit là d'une exigence claire selon laquelle les personnes doivent être informées à tout le moins sur ce point avant qu'elles ne fournissent de l’information à l’ASFC, un élément qui était manquant dans la politique précédente. Avec la mise en œuvre des nouvelles PNE, l’ASFC a également modifié sa liste de vérification de sorte à l’abréger et à en dissiper les ambiguïtés. Cependant, aucune directive n'a été préparée quant à l'obtention du consentement éclairé, et l’occurrence de la liste de vérification demeure liée au déroulement du processus d’inscription, ce qui ouvre la possibilité que le consentement éclairé ne soit pas obtenu en temps opportun.

Recommandation 2 : L’OSSNR recommande que l’ASFC exige que la liste de vérification des entrevues soit administrée au plus tard lorsque la garantie de confidentialité a été donnée.

Recommandation 3 : L’OSSNR recommandé que l’ASFC fournisse des directives Indiquant comment l’approche visant à obtenir un consentement éclairé devrait être adaptée aux circonstances entourant une SHC donnée.

Recommandation 2 : L’OSSNR recommande que l’ASFC exige que la liste de vérification des entrevues soit administrée au plus tard lorsque la garantie de confidentialité a été donnée.

Recommandation 3 : L’OSSNR recommandé que l’ASFC fournisse des directives Indiquant comment l’approche visant à obtenir un consentement éclairé devrait être adaptée aux circonstances entourant une SHC donnée.

Gestion des risques pesant sur les SHC au moment de l’Inscription

Constatation 4 : L’OSSNR conclut que les mesures visant à atténuer les risques pour les SHC n’ont pas été déterminées ou n’ont pas été appliquées.

L’obligation de diligence à l’égard des SHC se traduit par la reconnaissance et l’atténuation des risques raisonnablement prévisibles qui pèsent sur la SHC et qui découlent de la relation que celle-ci entretient avec l’ASFC. Certes, il faut continuellement surveiller les risques, mais il faut tout de même qu’il y ait un processus formel lorsque les risques devraient être intégralement reconnus et documentés; il faut également que des stratégies d’atténuation soient proposées.

Tel qu'il est décrit dans la section sur la gestion des risques, les risques découlant de la relation avec une SHC doivent être décrits dans le formulaire d’inscription. Pour remplir la partie du formulaire qui porte sur l’évaluation des risques, les contrôleurs doivent respecter les ternies du cadre d’évaluation des risques qui sont énoncés dans les PNE et qui énumèrent neuf catégories de risques liés aux aspects suivants : motifs, finances, santé et sécurité, question juridique, réputation, conformité, harmonisation, opérations et menace. Chaque catégorie de risques comprend une liste de facteurs dont certains sont liés à la sécurité et au mieux-être de chacune des SHC. Par exemple, à la catégorie « santé et sécurité », le cadre d'évaluation des risques comprend les facteurs [traduction] « risque pour la SHC résultant de l'information fournie à l’ASFC » ou encore [traduction] « risque que l’organisme avec lequel la SHC est en contact ait des antécédents de violence et dispose, selon nos estimations, de moyens permettant de commettre des actes de violence ».

Vulnérabilité des sources

Bien que la liste des facteurs énoncés dans le cadre d’évaluation des risques soit étendue, il faut savoir que certains risques pouvant accroître la vulnérabilité d’une source ne sont pas inscrits dans ce processus formel. En effet, ces facteurs peuvent exposer la source à un risque accru de préjudice physique eu psychologique et peuvent même compromettre son aptitude à donner un consentement éclairé. L’ASFC interdit d’appeler des personnes mineures à agir en tant que SHC, mais force est de constater qu’en matière de vulnérabilités potentielles, le cadre d’évaluation des risques de l’ASFC s’avère trop limitatif. Par exemple, la toxicomanie et les divers types de dépendance, qui sont généralement reconnus comme étant des facteurs accroissant la vulnérabilité d’une personne, ne sont pas pris en compte dans le cadre d’évaluation des risques. Voici un autre exemple. L’ASFC prend en compte « l'état mental », mais uniquement en tant que risque qui [traduction] < pourrait compromettre l’aptitude de la personne à respecter les règles » et non en tant qu’élément générateur de vulnérabilité ou pouvant affaiblir l’aptitude de la personne à donner un consentement éclairé.

Atténuation de la vulnérabilité des sources

Une attention insuffisante aux vulnérabilités signifie, entre autres, que les mesures d'atténuation qui devraient s’imposer ne sont pas toujours reconnues. Les SHC possiblement vulnérables pourraient ne pas être reconnues comme telles par l’ASFC, faisant ainsi en sorte que le risque qu'elles subissent des préjudices pourrait ne pas être adéquatement atténué. Dans un cas, l'ASFC a [**expurgé**] recruter [**expurgé**] afin qu [**expurgé**] l’information au sujet [**expurgé**] Même si le risque en matière de [**expurgé**] était considéré comme étant « élevé » par les contrôleurs, les mesures d’atténuation énoncées comprennent les mesures d’intervention standards, [**expurgé**] L’évaluation des risques nécessite également la confirmation que la SHC dispose d'un plan de sécurité qui peut être activé en cas de danger imminent, mais aucun plan de sécurité n’avait été mis en place. Une stratégie d'atténuation qui se résume à un simple [**expurgé**] est insuffisante compte tenu de la reconnaissance du risque [**expurgé**] Lorsque le risque est considéré comme étant élevé et que ce risque ne peut pas être suffisamment atténué, le cadre d'évaluation des risques stipule qu’il faudrait mettre un terme à la relation ou éviter de s’y engager.

Personnes sans statut au Canada : le cas de [**expurgé**]

L’atténuation des risques est une entreprise plutôt complexe. Pour l’ASFC, cet aspect constitue une difficulté accrue dès lors que l’on fait appel à des personnes qui n’ont pas de statut au Canada. Il s'agit là de personnes qui pourraient faire face à une décision de renvoi du Canada et dont le renvoi pourrait réduire la capacité de l’ASFC à s'acquitter de son obligation de diligence à l’égard de ses sources. Ce risque s’est manifesté dans un cas impliquant une SHC [**expurgé**] En l’occurrence, [**expurgé**] Dans le rapport d’évaluation des risques, il était noté que [**expurgé**] [**expurgé**] Malgré ce dernier élément, l’ASFC a considéré que le risque était suffisamment atténué du simple fait [**expurgé**] Par conséquent, on n’a pas jugé bon de déterminer si les risques encourus [**expurgé**] même si ce risque est abordé dans le cadre d’évaluation des risques, lequel prévoit de prendre en compte [**expurgé**]

Après avoir fourni de l’information à l’ASFC [**expurgé**] En l’occurrence, les contrôleurs ont estimé que le risque pesant [**expurgé**] était vraisemblable tout en indiquant que le danger était < significatif » [**expurgé**] Les contrôleurs ont proposé quelques options visant à atténuer le risque [**expurgé**] notamment, d’aviser le ministre ou, à tout le moins, [**expurgé**] Or, aucune des options n'a recu l'aval du Programme des SHC. [**expurgé**] Compte tenu [**expurgé**] du point de vue de l’OSSNR, constituait un fait important qui aurait dû être porté à l'attention des responsables de l’évaluation des risques [**expurgé**]

Dans le cas présent, l’ASFC a justifié cette inaction en indiquant que le privilège de l’informateur [**expurgé**] Certes, le privilège de l’informateur peut être annulé, pour peu que le gouvernement du Canada et la source y consentent tous les deux, mais l’ASFC soutenait que l'annulation dudit privilège constituerait une forme [**expurgé**] une pratique qui lui est interdite en vertu de sa politique. À la suite de discussions entre l’OSSNR et l’ASFC au sujet de ce cas, l'Agence [**expurgé**]

Parmi les 35 SHC visées par l’examen de l’OSSNR, [**expurgé**] n’avaient pas le statut de résident ou avaient déposé une demande de statut de résident, ce qui soulève la possibilité que cette situation se présente de nouveau ou ait déjà eu lieu dans le cas de dossiers n’ayant pas fait partie de l’échantillon. Une personne, [**expurgé**] faisait et fait toujours partie, en vertu de la nouvelle politique, de la catégorie des cas spéciaux nécessitant un ensemble d’approbations particulières. Dans la situation présente, cette démarche est appropriée dès lors que l’on tient compte du risque lié à tout engagement avec les individus en question. Toutefois, la mesure d’atténuation [**expurgé**] st pas suffisante. De plus, dans les situations qui nécessitent une analyse plus approfondie, l’ASFC devrait envisager de produire un cadre faisant état des circonstances dans lesquelles il lui serait possible de déroger à sa politique [**expurgé**] |Lesmotifspourlesquelsl’ASFCn’apasaviséleministrenesont pas clairs. D'après l’OSSNR, cette option demeurerait viable dans les cas [**expurgé**]

Lacunes liées à la mise en œuvre de mesures d'atténuation reconnues

L’examen des 35 cas de SHC faisant partie de l'échantillon a permis de constater que lorsque les risques pesant sur une SHC ont été reconnus, les mesures d'atténuation ne sont pourtant pas toujours mises en œuvre. En tout, l’OSSNR a relevé huit occurrences où les mesures d’atténuation des risques pour la sécurité d’une SHC étaient énoncées dans le rapport approuvé d’évaluation des risques, mais n’ont pas été mises en œuvre. Dans un cas, le rapport d’évaluation des risques indiquait qu’aucun versement forfaitaire ne devrait être fait à la SHC. Ainsi, on cherchait à atténuer le risque que le paiement d’une somme dépassant les moyens dont la SHC dispose normalement en vienne à attirer l’attention. En outre, cette SHC était [**expurgé**] Pourtant, l"ASFC lui a versé une somme forfaitaire[**expurgé**] Dans un autre ças, l’évaluation de risque avait permis de conclure que la SUC [**expurgé**] En outre, le rapport d'évaluation des risques indiquait [**expurgé**] Pourtant, le dossier précisait clairement que [**expurgé**] Dans un autre cas semblable, le rapport d'evaluation des risques indiquait que [**expurgé**] En raison du risque [**expurgé**] Or, [**expurgé**] qui aient été consignée [**expurgé**] Ces exemples montrent que même si les risques pour la SHC ont été reconnus par l’ASFC, les mesures d’atténuation correspondantes ne sont pas rigoureusement appliquées.

Recommandation 4 : L’OSSNR recommande que l’ASFC émette des directives Indiquant commentil convient d’atténuer l'intégralité des risques courus par les SHC et veille à ce que ces mesures d’atténuation soient mises en œuvre.

Recommandation 4 : L’OSSNR recommande que l’ASFC émette des directives Indiquant commentil convient d’atténuer l'intégralité des risques courus par les SHC et veille à ce que ces mesures d’atténuation soient mises en œuvre.

Garantir la confidentialité pendant que l'Information est utilisée

Concluslon 5: L’OSSNR conclut que l’ASFC pourrait avoir agi en contravention au droit relatif au privilège de l’informateur, et ce, en deux occasions.

Constatation 6 : L’OSSNR conclut que les agents d’exécution de la loi dans les bureaux Intérieurs ont collecté de l’information sous une garantie de confidentialité sans avoir suivi la formation qui, selon les termes de la politique en vigueur, est destinée à leur faire acquérir une compréhension suffisante des conséquences d’une telle procédure.

Le risque de représailles envers une source est considérablement atténué par les mesures visant à protéger l’identité de la source. La règle de common law du privilège de l’informateur interdit la divulgation d’information pouvant mener à l'identité de ses sources, entre autres, en contrôlant l’identification d’un informateur, sauf dans les cas où l’innocence est en jeu. Généralement, l’ASFC institutionnalise de diverses façons son obligation de protéger l'identité de ses sources, entre autres, [**expurgé**] en contrôlant riaoureusement les accès aux informations nominatives sur les SHC et [**expurgé**] ou encore
[**expurgé**] Ces démarches sont clairement présentées dans la formation prodiguée par l’ASFC, au cours de laquelle on rappelle que l’Agence doit protéger l’identité des PPSHC par tous les moyens nécessaires, ce qui pourrait aller jusqu’au [**expurgé**]

On reconnaît volontiers l’importance de protéger l’identité des sources, mais pendant le déroulement d^résent examen, l’OSSNR a tout de même pris acte d’un cas où l’ASFC avait mis [**expurgé**] informateur en danger après avoir divulgué de façon inappropriée des documents pouvant avoir révélé leurs renseignements d'identité. [**expurgé**]

Par la suite, l’ASFC a établi que l’information divulguée attribuée aux informateurs était du genre qui ne peut être connu que d’une personne connaissant [**expurgé**] et que cette évaluation aurait dû être réalisée avant que l'information soit intégrée à [**expurgé**] et, bien entendu, avant que ladite information soit divulguée au [**expurgé**] On a également estimé que l’information contenait suffisamment de détails pour réduire le nombre d’informateurs potentiels à environ [**expurgé**] Tenant compte de [**expurgé**] restreint, lequel pouvait permettre d'identifier les informateurs, il y a lieu de supposer que le privilège de l’informateur aurait été enfreint.

[**expurgé**] Ainsi, l’un des informateurs a été avisé en [**expurgé**] alors que l’autre, qui avait fait [**expurgé**] avant qu'on puisse l’aviser. Aucun effort n’à été fait pour localiserl [**expurgé**] ormateur étant donné que dans le rapport d’évaluation des risques préparé par l’ASFC, il était indiqué que le risque était faible. En outre, l’ASFC a considéré que le déplacement de l’informateur vers [**expurgé**] poserait un degré de difficulté trop considérable. Les éléments caractérisant ce cas mettent encore plus en évidence les complications liées aux personnes n’ayant aucun statut au Canada qui sont appelées à agir en tant qu'informateurs, mais aussi la nécessité de créer un nouveau cadre s’appliquant spécifiquement à la gestion de ce type de situation.

Dans ce cas, la garantie de confidentialité a été donnée par deux agents d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs (AELBI), les deux constituant des agents de la paix. Les AELBI ont également préparé [**expurgé**] qui comprenait l’information divulguée à [**expurgé**] Certes, les AELBI avaient suivi la formation sur le traitement des SHC, mais il faut savoir qu’ils l’avaient suivie respectivement en [**expurgé**] et en [**expurgé**] oit avant la préparation de la politique de 2014. Ainsi, non seulement les AELBI n’avaient pas suivi une formation récente, mais la formation qu’ils ont reçue à l'époque ne portait pas sur la politique de 2014, laquelle était en vigueur au moment où la garantie de confidentialité a été donnée. Le rapport d'incident qui a été fourni au président concluait que l’incident en question témoignait d’une [traduction] « lacune déjà soupçonnée » sur le plan des connaissances en matière de gestion de la règle du privilège de l’informateur dans certains secteurs de l’ASFC, notamment chez les AELBI. Dans le cas qui nous concerne, les contrôleurs ont fait l’erreur de traiter les informateurs comme de simples « tuyauteurs », tenant pour acquis que la politique sur les SHC ne permettait pas de considérer les ressortissants étrangers comme étant admissibles au Programme.

En l'occurrence, toute analyse de la convenance de la formation est exclue de la portée de l'examen de l'OSSNR. Toutefois, il convient de noter l'importance de maintenir un contrôle rigoureux sur ceux qui sont chargés de la collecte et d’utiliser l’information provenant des informateurs, lorsqu’il s’agit de gérer les risques pour les personnes appelées à fournir des renseignements à l’ASFC sous le sceau du secret. Il est également essentiel que ceux qui traitent l’information issue des SHC et qui se servent de cette information aient acquis une compréhension approfondie de la façon dont il convient de protéger les renseignements pouvant donner lieu à la divulgation de l’identité d'un informateur. À cette fin, le rapport remis au président fait part d’un certain nombre de mesures que l’ASFC a prises ou serait appelée à prendre pour combler les lacunes sur le plan des connaissances, notamment, la réécriture de la politique et des PNE de sorte à énoncer clairement les responsabilités qu’il faut assumer après avoir donné une garantie de confidentialité. Le rapport propose également de fournir de l’information à ceux qui oeuvrent à l’extérieur du Programme des SHC [**expurgé**] pour veiller à ce que ceux qui sont appelés à traiter l’information sur les SHC soient au courant des exigences suivant lesquelles l’identité des SHC sera protégée.

Instructions du ministre et responsabilité

Constatation 7 : L’OSSNR conclut que l’approche que l’ASFC décrit dans son ensemble de politique au sujet de la gestion des risques ne s’harmonise pas totalement avec les principes énoncés dans les instructions du ministre.

La notion de responsabilité ministérielle engage les ministres, individuellement et collectivement, à rendre des comptes au Parlement et aux Canadiens quant au rendement et à la conduite de leur haute direction. Il s'agit là d’un principe fondamental du régime de gouvernement parlementaire. Par contre, les ministres ne sont pas en mesure d’exercer un contrôle sur la totalité des activités menées par les ministères et organismes dont ils sont responsables. En somme, les instructions ministérielles sont en quelque sorte un vecteur de clarification des pouvoirs qui définit les orientations de la politique, notamment pour ce qui a trait aux activités à risque élevé ou à haute sensibilité.

Jusqu’en 2022, l’ASFC a fonctionné suivant deux instructions ministérielles s’appliquant aux activités en matière de sécurité nationale et de renseignement: l’Instruction du ministre : Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères, de même que l’Instruction du ministre sur les priorités en matière de renseignement. Bien que les deux instructions contiennent des éléments s’appliquant aux activités du Programme des SHC, ni l’une ni l’autre n’aborde directement les risques et les aspects délicats relatifs au Programme. Un examen interne de 2018 portant sur le Programme des SHC de l’ASFC avançait que l’absence de directives de la part du ministre concernant le recours aux SHC par l’Agence n’avait qu'exacerbé le sentiment d’incertitude qui régnait déjà au sein de l’organisme, pour ce qui a trait au mandat de l’ASFC et à l’autorisation juridique lui permettant de mener des activités faisant appel à des sources humaines. Le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (CPSNR) a repris cet élément en 2019, dans son rapport d'examen ayant trait à l’ASFC, et l’a qualifié de lacune sur le plan de la responsabilité ministérielle, lacune qui contraste avec ce qui a lieu dans les autres organismes de la collectivité de la sécurité nationale et du renseignement, notamment au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS).

Les Instructions du ministre sur la surveillance et les sources humaines confidentielles (IM) ont été remises le 16 février 2022. Elles réitèrent l’attente voulant que l’ASFC exerce son mandat conformément à la primauté du droit et orchestre un certain nombre de principes généraux s'appliquant aux SHC. Bien que leur contenu corresponde en plusieurs points à ce qui existait déjà dans la politique et les PNE de l’ASFC, les IM mettent en évidence l’importance de certains principes clés, notamment, la gestion des risques.

L'OSSNR a analysé le nouvel ensemble de politiques pour vérifier s'il s’harmonisait avec les nouvelles IM, puis ci-après, il indiquera si les éléments de ce nouvel ensemble de politiques de l’ASFC correspondent aux principes généraux des IM. L’objet principal de la discussion sera la gestion des risques, laquelle représente un élément essentiel des IM et, convient-il de le rappeler, l’une des préoccupations majeures exprimées par l'OSSNR.

Instructions du ministre quant à la gestion des risques

Les IM chargent l’ASFC d’opérationnaliser le principe voulant que « (p]lus le risque associé à une activité est grand, plus l’autorité hiérarchique requise pour l’approbation est élevée ». L’annexe C des IM comprend un cadre de gestion des risques qui énonce trois risques fondamentaux dont l’ASFC doit tenir compte dans sa politique et ses procédures. Ces risques sont les suivants: le risque opérationnel lié à la sécurité, le risque d'atteinte à la réputation et le risque juridique. L’ASFC a modifié son ensemble de politiques de sorte qu’il intègre ces trois risques fondamentaux et adopte, pour chaque risque, la définition énoncée dans les IM. L’ASFC a élaboré un cadre conceptuel à partir de ces trois risques fondamentaux - dans le but d’orienter le processus d’évaluation des risques pour les contrôleurs attestés. Le nouvel ensemble de politique prévoit également un rôle d'agent d’examen des risques (AER) qui sera chargé de déterminer un niveau de risque pour chacun des trois risques fondamentaux énoncés dans les IM, ce qui devrait favoriser la conformité aux IM.

De plus, les IM demandent à l’ASFC de soumettre certaines catégories de SHC potentielles à une évaluation approfondie des risques, en l’occurrence des individus qui sont inadmissibles à moins d’avoir été approuvés par la haute direction, ce qui, dans certains cas, peut nécessiter une escalade hiérarchique jusqu’au président ou à une personne déléguée. Il s'agit là des catégories nécessitant une approbation spéciale qui, en réalité, étaient déjà en place dans la politique de l’ASFC. Dans sa nouvelle politique, l’ASFC a fait des ajouts au processus décisionnel et à la gestion des risques pour ce qui concerne les catégories nécessitant une approbation spéciale.

Comme il a été soulevé précédemment dans les paragraphes sur la gestion des risques, il y a des difficultés de fonds pour ce qui concerne la façon dont l’ASFC a géré et continue de gérer les risques, de telle sorte que les principes de gestion des risques qui ont été présentés plus haut ne seront pas appliqués à toutes les activités liées aux SHC. Cette situation remet en question la capacité de l’ASFC à se conformer au principe énoncé dans les IM, à savoir que « la prise en considération d’une personne à titre de SHC doit être fondée sur une évaluation des risques dans le cadre de laquelle on compare les avantages susceptibles de découler de l’information que peut fournir la personne avec les risques liés au fait de permettre à la personne de devenir une SHC ». En outre, les préoccupations ici soulevées incitent à remettre en question la façon dont l’ASFC reconnaît et atténue les risques pesant sur ses SHC.

Responsabilité ministérielle

Constatation no 8 : L’OSSNR conclut que l’information que l’ASFC est appelée à fournir au ministre conformément aux instructions ministérielles n'est pas suffisante pour témoigner de l’ampleur et de la portée du Programme des sources humaines confidentielles.

Le président de l’ASFC est maintenant tenu de soumettre un rapport annuel au ministre de la Sécurité publique. Lorsqu’ils sont suffisamment détaillés et qu’ils sont produits adéquatement et en toute franchise, les rapports annuels de ce type sont essentiels sur le plan de la responsabilité ministérielle et correspondent à ce que font les autres membres de la collectivité de la sécurité et du renseignement. Comme le rapport annuel n'était pas achevé au moment de la rédaction de la présente, l’OSSNR n’a pas été en mesure d’en évaluer la teneur générale ou de déterminer s’il reflète sans détour les observations que l’OSSNR a formulées au sujet du Programme des SHC. Il y a un élément qu’il convient de soulever ici pour ce qui a trait à l’exhaustivité de l’information qui sera présentée au ministre. Les IM stipulent que le rapport comprendra plusieurs éléments d'information particuliers, notamment le nombre des « SHC actives ». Cette information devrait permettre au ministre de bien saisir l’ampleur et la portée du Programme des SHC. Dans la politique, les sources humaines confidentielles-Contact (SHC- C) sont exclues de la définition du terme « SHC actives ». Or, les SHÇ- C sont des personnes qui fournissent de l'information sous le sceau du secret sans s’attendre à ce que la relation avec l’ASFC soit durable. L’OSSNR ne voit pas pourquoi on devrait exclure l’information concernant cette catégorie de SHC des rapports soumis au ministre, dans la mesure où cette exclusion rendrait incomplète l'information fournie au ministre.

Recommandation 5 : L’OSSNR recommande que l’ASFC élargisse sa définition de la notion de « source humaine confidentielle active » de sorte que les informations transmises au ministre portent sur tous les aspects du Programme des SHC.

Recommandation 5 : L’OSSNR recommande que l’ASFC élargisse sa définition de la notion de « source humaine confidentielle active » de sorte que les informations transmises au ministre portent sur tous les aspects du Programme des SHC.

Constatation 9 : L’OSSNR conclut que dans deux cas, l’ASFC n’a pas respecté les dispositions du paragraphe 12(2) de la Loi sur ASFC en n’appliquant pas les exigences des IM voulant que le ministre soit informé lorsqu’une action de la part d’une SHC « est susceptible d’avoir des répercussions néfastes importantes, comme [...] menacer la sécurité d’une personne ».

Les IM stipulent que le président de l’ASFC est tenu de tenir le ministre au courant « dès qu’il est avisé qu’une activité de surveillance ou une activité en lien avec les SHC est menée par l’ASFC, ou encore qu'une action de la part d’une SHC est susceptible d’avoir des répercussions néfastes importantes, comme [...] menacer la sécurité d’une personne ». Pendant le déroulement de l’examen, l’OSSNR a relevé deux cas qui répondaient à l’exigence:

Dans le premier cas, la SHC [**expurgé**] Il convient donc de conclure qu'il s'agit d'une « action de la part d’une SHC [qui] est susceptible d’avoir des répercussions néfastes importantes, comme [...] menacer la sécurité d’une personne »

Le second cas concerne les [**expurgé**] informateurs. En l’occurrence, l’OSSNR a conclu qu’il pouvait y avoir eu une atteinte au privilege des informateurs. Ces informateurs ont fourni de l'information sur [**expurgé**] d'un individu qui, par la suite, [**expurgé**] L'individu en question était [**expurgé**] Dans [**expurgé**]En conséquence, les activités que l’ASFC a menées dans ce cas se résument à une « activité en lien avec les SHC [...] ou encore une action de la part e des informateurs. Ces informateurs d’un individu qui, par la suite.! d'une SHC [...] susceptible d’avoir des répercussions néfastes importantes comme [...] menacer la sécurité d'une personne ». [**expurgé**]

La Loi sur l’ASFC exige que les dirigeants et les employés de l’ASFC « se conforment aux instructions générales ou particulières du ministre » [paragraphe 12(2)]. Donc, dans çes cas, le constat suivant lequel les dirigeants ou les employés de l’ASFC ne s’étaient pas conformés aux instructions ministérielles, plus précisément celle voulant que le ministre soit averti, révèle une non-conformité à la Loi sur l’ASFC.

Recommandation 6 : L’OSSNR recommande que l’ASFC Informe immédiatement le ministre au sujet des deux cas- relevés dans le présent rapportd’examen- où la sûreté d'un Individu était en jeu.

Recommandation 6 : L’OSSNR recommande que l’ASFC Informe immédiatement le ministre au sujet des deux cas- relevés dans le présent rapport d’examen- où la sûreté d'un individu était en jeu.

Conclusion

L’ASFC dirige son Programme des sources humaines depuis 1984, mais la politique et les PNE ayant trait au Programme des SHC n’ont pas été mises en place avant 2014. D’après le premier examen interne (2014) portant sur le recours aux SHC par l’ASFC, la politique avait notamment pour objet de favoriser l’évolution des fonctions du renseignement de l’ASFC. Elle avait également pour objet d’améliorer les mesures d'encadrement et de réduire les risques liés au Programme tout en renforçant le principe de responsabilisation.

Considérant que l’ASFC a officiellement recours aux sources humaines depuis bientôt 40 ans, l'introduction de l’ensemble de politiques constitue une innovation plutôt récente. Dans ce contexte, Il n’est guère surprenant que des lacunes subsistent sur le plan de la gouvernance de l’ASFC s’appliquant aux SHC. Le nouvel ensemble de politiques permet, dans une certaine mesure, de combler les lacunes relevéesId, notamment :en formulant clairement l’exigence visant à documenter la garantie de confidentialité et en unissant cette exigence à la nécessité d’informer une SHC de la politique voulant que l’ASFC [**expurgé**] enexigeantclairementquel’ASFCdocumentelesinteractionsavec toutes les SHC- y compris pendant la période précédant l’inscription-, ainsi qu'en ajoutant dès le départ ùn niveau additionnel de surveillance au processus d’approbation spéciale.

L’ASFC a également pris des mesures visant à aligner son ensemble de politiques sur les IM. Or, en n’insistant pas pour que cet ensemble s’applique intégralement à la totalité des activités liées aux SHC, l’ASFC a neutralisé, en partie, l’effet de ces changements. Bien que la politique et les PNE indiquent clairement qu’une attention doit, d’emblée, être portée aux risques, l’absence de suivi formel ou documenté de ces risques aux prindpales étapes qui surviennent après l’inscription introduit, dans le processus, un degré de discrétion qui n’est pas justifiable en considération desdits risques.

Annexe A: Conclusions et recommandations

Constatations

Gestion des risques

Constatation 1 : L’OSSNR conclut que la politique de l'ASFC n’exige pas la consignation des approbations ou des évaluations de risques associés au recours à des SHC n’ayant pas été soumises au processus d’inscription.

Constatation 2 : L’OSSNR conclut que pendant la période précédant l'Inscription, la documentation était si incomplète que le Programme des SHC n'a pas été en mesure de surveiller l'intégralité de ses propres activités.

Obligation de diligence

Constatation 3 : L’OSSNR conclut que les politiques et les pratiques de l’ASFC encadrant l’obtention du consentement éclairé sont insuffisantes pour garantir que ce consentement sera systématiquement obtenu avant que les personnes concernées aient couru le risque de fournir confidentiellement de l’information à l’ASFC.

Constatation 4 : L’OSSNR conclut que les mesures visant à atténuer les risques pour les SHC n’ont pas été déterminées ou n’ont pas été appliquées.

Constatation 5 : L’OSSNR conclut que l’ASFC pourrait avoir agi en contravention au droit relatif au privilège de l'informateur, et ce, en deux occasions.

Constatation 6 : L’OSSNR conclut que les agents d'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs ont collecté de l'information sous une garantie de confidentialité sans avoir suivi la formation qui, selon les termes de la politique en vigueur, est destinée à leur faire acquérir une compréhension suffisante des conséquences d’une telle procédure.

Instructions du ministre et responsabilité

Constatation 7 : L’OSSNR conclut que l’approche que l’ASFC décrit dans son ensemble de politique au sujet de la gestion des risques ne s’harmonise pas totalement avec les principes énoncés dans les instructions du ministre.

Constatation no 8 : L’OSSNR conclut que l’information que l’ASFC est appelée à fournir au ministre conformément aux instructions ministérielles n'est pas suffisante pour témoigner de l’ampleur et de la portée du Programme des sources humaines confidentielles.

Constatation 9 : L’OSSNR conclut que dans deux cas, l’ASFC n'a pas respecté les dispositions du paragraphe 12(2) de la Loi sur ASFC en n'appliquant pas les exigences des IM voulant que le ministre soit informé lorsqu’une action de la part d’une SHC « est susceptible d'avoir des répercussions néfastes importantes, comme [...] menacer la sécurité d’une personne ».

Recommandations

Recommandation 1 : L’OSSNR recommande que l’ASFC modifie sa politique de sorte qu’elle exige désormais qu'une évaluation documentée des risques ainsi qu’une approbation formelle du recours à une SHC soient requises pendant la période préalable à l'inscription.

Recommandation 2 : L’OSSNR recommande que l’ASFC exige que la liste de vérification des entrevues soit administrée au plus tard lorsque la garantie de confidentialité a été donnée.

Recommandation 3 : L’OSSNR recommande que l’ASFC fournisse des directives indiquant comment l'approche visant à obtenir un consentement éclairé devrait être adaptée aux circonstances entourant une SHC donnée.

Recommandation 4 : L’OSSNR recommande que l’ASFC émette des directives indiquant comment il convient d’atténuer l’intégralité des risques courus par les SHC et veille à ce que ces mesures d’atténuation soient mises en œuvre.

Recommandation 5 : L’OSSNR recommande que l’ASFC élargisse sa définition de la notion de « source humaine confidentielle active » de sorte que les informations transmises au ministre portent sur tous les aspects du Programme des SHC.

Recommandation 6 : L’OSSNR recommande que l’ASFC informe immédiatement le ministre au sujet des deux cas- relevés dans le présent rapport d’examen- où la sûreté d’un individu était en jeu.