Examen de la mise en œuvre par les ministères de la loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères en 2019

Sommaire

  1. La Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (la Loi ou Loi visant à éviter la complicité) et les instructions connexes visent à empêcher que quiconque subisse de mauvais traitements suivant l’échange de renseignements entre un ministère du gouvernement du Canada et une entité étrangère. Les instructions données reposent avant tout sur la question de savoir s’il existe un risque sérieux et si ce risque, le cas échéant, peut être atténué ou non. Pour ce faire, la Loi et les instructions établissent une série d’exigences qui doivent être respectées ou appliquées lorsque des renseignements sont traités. Le présent examen porte sur la mise en œuvre des instructions données à 12 ministères et organismes[1], depuis la date où celles-ci leur ont été communiquées (le 4 septembre 2019) jusqu’à la fin de l’année civile précédant l’examen (le 31 décembre 2019). Cet examen a été réalisé en vertu du paragraphe 8(2.2) de la Loi sur l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (la Loi sur l’OSSNR), qui exige que l’Office examine, chaque année civile, la mise en œuvre de toutes les instructions données en vertu de la Loi visant à éviter la complicité.
  2. While this was the inaugural annual review under the NSIRA Act, it builds upon previous work in this area undertaken by NSIRA and its predecessor SIRC.[2] NSIRA’s review on the 2017 Ministerial Direction on information sharing with Foreign Entities is an example. The results from this previous review were sent to applicable departments[3] in July 2020[4]. NSIRA is building upon this previous review and strongly supports the findings and recommendations within it.[5] As of the date of this report, departmental responses have not been received regarding the recommendations provided in NSIRA’s July 2020 Ministerial Direction review.
  3. Il était essentiel de veiller à ce que l’OSSNR et les ministères visés par l’examen respectent leurs obligations en vertu de la Loi visant à éviter la complicité et de la Loi sur l’OSSNR. L’approche utilisée pour recueillir des renseignements dans le contexte de la pandémie mondiale a été conçue, à dessein, pour cette première période d’examen particulière.
  4. To capture a complete view on the departmental implementation, NSIRA requested information that related directly to every department’s specific obligations under the Act and the directions. The responses and associated information captured departmental activities related to the Act during the review period, and what procedures, policies, tools, etc. (frameworks) were leveraged to support these activities. NSIRA believes that having a robust framework is an essential part of an effective implementation of the directions departments have received.
  5. Outre les exigences particulières liées à la mise en œuvre, les renseignements fournis par les ministères ont également aidé à cerner les lacunes et à relever les pratiques exemplaires et les travaux entrepris par les ministères depuis la période d’examen en vue d’élaborer et d’officialiser leurs cadres respectifs. Les connaissances et les renseignements ainsi obtenus aideront à jeter les bases des examens ultérieurs et contribueront aux efforts déployés en vue d’assurer une mise en œuvre uniforme dans l’ensemble des ministères. Bien que bon nombre des questions abordées dans le présent rapport débordent du cadre des exigences particulières des instructions données, il est essentiel de les examiner afin de contribuer à l’amélioration globale du processus de mise en œuvre et de la façon dont, au bout du compte, les ministères soutiennent la Loi. Aucune étude de cas n’a été entreprise pour cet examen. Toutefois, les renseignements recueillis ont permis d’établir une base de référence quant aux enjeux très importants auxquels tous les ministères concernés sont confrontés. À partir de là, il sera possible, dans le cadre des examens ultérieurs, de commencer à examiner les questions et les difficultés particulières liées au cadre d’échange d’information et d’étudier de près des cas précis, ainsi que les avis juridiques ministériels, en vue d’orienter les conclusions de l’examen.
  6. Bien que l’OSSNR fût satisfait des efforts considérables déployés par de nombreux ministères qui n’étaient pas familiers avec la Loi visant à éviter la complicité en vue d’élaborer leurs cadres de soutien, il a clairement pu constater, au cours du présent examen, que les ministères utilisent des approches très différentes pour orienter leurs activités en ce qui concerne le traitement des renseignements. Les réponses reçues démontrent diverses incohérences entre eux. L’adoption d’une approche uniforme et coordonnée pour répondre aux préoccupations liées à la Loi n’est pas une exigence à respecter pour la mise en œuvre; toutefois, l’OSSNR estime qu’une telle approche serait d’une grande utilité. En outre, bien que les ministères doivent invariablement intégrer des aspects particuliers dans leurs cadres d’échange d’information pour tenir compte des caractéristiques particulières de leurs mandats et de leurs activités, il est essentiel de déterminer et de communiquer les pratiques exemplaires en vue d’améliorer le processus de mise en œuvre, un objectif que partagent vraisemblablement toutes les parties concernées.
  7. Par exemple, il serait bon de déterminer les meilleurs moyens d’adopter une approche harmonisée au moment de collaborer avec des entités étrangères qui suscitent certaines inquiétudes ou de veiller à ce que tout échange d’information fasse invariablement l’objet d’une évaluation des risques par tous les ministères. Les recommandations formulées à cet égard dans le cadre du présent examen rendent compte de ce que l’OSSNR estime être des préoccupations et des considérations importantes en vue de soutenir et d’améliorer la mise en œuvre par les ministères.
  8. Additionally, as the directives received under the Act do not describe the specific means by which departments ‘implement’ them, it is incumbent on the community to ensure that they have sufficiently robust frameworks and programs in place to fully support an assertion of implementation. Therefore, the information gathered during this review went beyond a strict assessment of implementation, but also considered the aspects required to better support this implementation. Going forward, this approach will help establish the foundation for subsequent reviews. Drawing on the findings and concerns identified here, NSIRA will continue to consider aspects that will ultimately improve underlying frameworks, thereby supporting an improved implementation of the Act across the community.

POUVOIRS

  1. Le présent examen a été réalisé en vertu du paragraphe 8(2.2) de la Loi sur l’OSSNR, qui exige que l’Office examine, chaque année civile, la mise en œuvre de toutes les instructions données en vertu de la Loi visant à éviter la complicité.

Introduction

Contexte de l’examen
    1. En 2011, le gouvernement du Canada a mis en œuvre un cadre général pour gérer les risques de mauvais traitements lors de l’échange de renseignements avec des entités étrangères. Ce cadre visait à établir une approche cohérente et uniforme, à l’échelle du gouvernement, pour obtenir des renseignements d’entités étrangères et leur en communiquer. Une directive ministérielle a ensuite été publiée, en 2011, à l’intention des ministères concernés relativement à l’échange de renseignements avec des entités étrangères, suivie d’une autre en 2017, intitulée « Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères ».
    2. On July 13, 2019, the Avoiding Complicity Act came into force. This Act codifies and enshrines Canada’s commitments in respect to the Canadian Charter of Rights and Freedoms, and Canada’s international legal obligations on prohibiting torture and other cruel and inhumane treatmen
    3. Le 4 septembre 2019, conformément à l’article 3 de la Loi, le gouverneur en conseil a donné des instructions écrites aux administrateurs généraux[6] des 12 ministères et organismes suivants : ASFC, ARC, SCRS, CST, MPO, MDN/FAC, CANAFE, AMC, IRCC, SP, GRC et TC[7].
    4. Le gouverneur en conseil a donné des instructions portant principalement sur trois aspects de la gestion de l’information dans les rapports entretenus avec une entité étrangère : la communication de renseignements, la demande de renseignements et l’utilisation de tout renseignement obtenu.
    5. En vertu de l’article 7 de la Loi, tout administrateur général à qui des instructions ont été données doit, avant le 1er mars de chaque année, soumettre au ministre compétent un rapport sur la mise en œuvre de celles-ci au cours de l’année civile précédente. Par la suite, chaque administrateur général est tenu de mettre à la disposition du public une version de ce rapport, dès que possible après l’avoir soumis.
Objet de la Loi
    1. In the same spirit as the Ministerial Direction (MD) that preceded it, the Avoiding Complicity Act and its associated directions seek to prevent the mistreatment of any individual due to the exchange of information between a Government of Canada department[8] and a foreign entity. The Act also aims to limit the use of information received from a foreign entity that may have been obtained through the mistreatment of an individual. While the previous MD guided the activities of a selection of Canada’s security and intelligence departments, the Act broadened this scope to capture all departments whose interactions with foreign entities included information exchanges where such a concern may apply.
    2. La Loi a pour objet de veiller à ce que les ministères prennent les mesures nécessaires, au cours de leurs activités d’échange de renseignements, afin d’éviter de contribuer de quelque façon que ce soit à toute forme de mauvais traitements envers une personne. Pour ce faire, la Loi et les instructions établissent une série d’exigences qui doivent être respectées ou appliquées lorsque des renseignements sont traités. Il est attendu que chaque ministère réponde à ces exigences en mettant à profit les mécanismes et les procédures établis à l’échelle de leur organisation ou les cadres qui permettront à chacun de démontrer avec assurance comment leur organisation s’est acquittée de ses responsabilités, en vertu de la Loi.
    3. Au cours de la première année suivant l’entrée en vigueur de la Loi, des instructions écrites reprenant pratiquement le même libellé ont été communiquées aux administrateurs généraux de 12 ministères.[9] En ce qui concerne la communication de renseignements, les instructions données prévoient ce qui suit:
      “If the disclosure of information to a foreign entity would result in a substantial risk of mistreatment of an individual, the Deputy Head must ensure that Department officials do not disclose the information unless the officials determine that the risk can be mitigated, such as through the use of caveats or assurances, and appropriate measures are taken to mitigate the risk.”
    4. En ce qui concerne la demande de renseignements, les instructions précisent ce qui suit:
      “If the making of a request to a foreign entity for information would result in a substantial risk of mistreatment of an individual, the Deputy Head must ensure that Department officials do not make the request for information unless the officials determine that the risk can be mitigated, such as through the use of caveats or assurances, and appropriate measures are taken to mitigate the risk.”
    5. Enfin, en ce qui concerne l’utilisation des renseignements, les instructions prévoient ce qui suit:
      “The Deputy Head must ensure that information that is likely to have been obtained through the mistreatment of an individual by a foreign entity is not used by the Department(a) in any way that creates a substantial risk of further mistreatment;
      (b) as evidence in any judicial, administrative or other proceeding; or
      (c) in any way that deprives someone of their rights or freedoms, unless the Deputy Head or, in exceptional circumstances, a senior official designated by the Deputy Head determines that the use of the information is necessary to prevent loss of life or significant personal injury and authorizes the use accordingly.”
    6. At the heart of the directions is the consideration of substantial risk[10], and whether that risk, if present, can be mitigated or not. This determination is done on a case-by-case basis.[11] Each department is responsible for making these determinations as it applies to its activities. Following the outcome of a department’s determination of these important questions, cases may be approved, denied, or elevated to the Deputy Head for consideration. For the latter cases, this then results in additional reporting requirements for the Deputy Head. Throughout this process, there is also a requirement to ensure the accuracy, reliability, and limitations of use of all information being handled.
Objectifs de l’examen
    1. After the Avoiding Complicity Act came into force in July 2019, the Governor in Council’s written directions were sent to each applicable department in September 2019. The period for this year’s review is September 4, 2019 to December 31, 2019. The short timeframe (approximately 4 months) associated with this year’s review means that departments are being assessed, in large part, on what they would already have had in place to address risks of mistreatment associated with information sharing, or what they were able to implement in a four-month window. NSIRA is cognizant that for the departments that were not previously subject to the 2017 MD[12] on Avoiding Complicity in Mistreatment by Foreign Entities, the timeframe to implement the written directions was somewhat limited, as it would have been challenging to create and operationalize new procedures such that they would be reflected in the department’s activities during the period being reviewed.
    2. While it was essential to ensure that both NSIRA and the departments being reviewed met their obligations, these challenges were kept in mind when evaluating the objectives for this first review. Given these considerations, the objectives of this year’s review[13] were to determine whether:
      • si les ministères avaient pleinement mis en œuvre les instructions reçues en vertu de la Loi, conformément aux obligations qui y sont énoncées;
      • si les ministères avaient établi et opérationnalisé des cadres leur permettant de s’acquitter de manière satisfaisante des obligations énoncées dans la Loi et les instructions données;
      • si la mise en œuvre était uniforme au sein des ministères concernés.
      Méthodologie et objectif de l’évaluation
    3. To capture a complete view of the departmental implementation of the Act, NSIRA constructed a series of questions related directly to every department’s obligations under the Act and the directions. The responses and associated information captured what specific activities took place during the review period and what departmental frameworks were leveraged to adequately support these activities.[14]
    4. Les renseignements fournis par les ministères ont également aidé à cerner les lacunes et à relever les pratiques exemplaires et les travaux entrepris par les ministères afin d’élaborer et d’officialiser leurs cadres en vue de respecter les obligations qui leur incombent en vertu de la Loi et des instructions reçues. Les renseignements communiqués et les connaissances acquises aideront à jeter les bases des examens ultérieurs et à assurer une mise en œuvre uniforme dans l’ensemble des ministères.
    5. La méthode utilisée pour recueillir des renseignements dans le contexte de la pandémie mondiale a été conçue pour cette première période d’examen particulière. Grâce à cette méthode, nous croyons que les ministères ont pu indiquer rapidement et efficacement si les instructions ont été appliquées et quels cadres, processus et politiques ont été instaurés ou mis à profit.
    6. Responses to many of the RFI questions were simply yes/no answers. Often, answers were dependent on what information handling activities took place with foreign entities by the department during the review period. As such, a number of questions could be returned with ‘not applicable’, and this was an acceptable response. Many of the questions were related to specific and easily defined requirements under the Act and its associated directions, e.g. ‘was a report submitted to the Minister?’ or ‘Did the Deputy Minister inform the applicable bodies of all their decision made under the act?’.
    7. Other questions were designed to capture the details of the underlying processes that supported a department’s implementation, i.e. a department may indicate that they ensured no substantial risk of mistreatment was present in any of their information sharing activities, but how did they support this claim? Likewise, for an assertion that a possible substantial risk of mistreatment had been mitigated, what was in place that allowed a department to make this assertion? Therefore, this series of questions required sufficiently detailed responses to fully capture what a department had in place that allowed it to confidently state that it has met its implementation obligations under the Act and the issued directions.
    8. Enfin, une partie des questions visait à rendre compte du degré d’uniformité de la mise en œuvre au sein des ministères. Cette portion portait, entre autres, sur les évaluations des pays et des entités, les méthodes de tri et la tenue des dossiers. En outre, une grande partie de ces renseignements aideront à formuler des recommandations pour les années à venir. Cette approche à multiples facettes a donné lieu à l’analyse de trois principaux éléments en vue d’évaluer la mise en œuvre au cours de la période visée par le présent examen et a aidé à jeter les bases pour les examens ultérieurs.
      • Les ministères disposent de politiques, de lignes directrices et de cadres clairs et exhaustifs qui leur permettent de démontrer ce qu’ils ont fait pour appliquer pleinement les instructions prévues par la Loi.
      • Toutes les exigences en matière de rapports associées à la Loi et aux instructions connexes applicables ont été respectées.
      • Des différences ou des lacunes ont été observées en ce qui concerne divers éléments, tels que les évaluations des pays et des entités, la tenue des dossiers, le tri des cas, etc., de sorte qu’il serait difficile d’assurer une mise en œuvre uniforme dans l’ensemble des ministères.
Résumé du tableau des résultats
  1. The table in Annex A captures a summary of both the departmental responses to the implementation questions and NSIRA’s assessment regarding these responses. The assessment was based on the associated details provided by departments in the context of the specific information requested. As explained above, many of the responses were returned as not applicable (n/a). Since many implementation requirements are connected to specific activities, the absence of such activities would mean that the requirement does not come into play. The best example of this for the current review is the absence of any Deputy Minister level determinations. All 12 departments indicated that they did not have any cases referred to the Deputy Minister level for determination.[15] All additional reporting requirements associated with this level of decision were not applicable and thus considered satisfied.
  2. Toute exigence particulière qui n’avait pas été remplie a été signalée. Les rares cas où cela s’est produit étaient liés au non-respect par le ministère de certaines obligations en matière de rapports prévues par la Loi. Dans tous les cas, le ministère en cause avait préalablement constaté que ces exigences n’avaient pas été remplies et avait indiqué que des efforts étaient déployés en vue de s’y conformer.
  3. The concerns and findings captured in the table (and others) are discussed subsequently. A concern was flagged in two situations: where there was an uncertainty associated with a department’s ability to support their implementation requirements; and cross-cutting issues related to general aspects of all of the frameworks described, both of which led to the findings and recommendations proposed.

Constatations et recommandations

Réalité entourant la mise en œuvre en 2019
  1. Une difficulté rencontrée par les ministères, lors de ce premier examen, avait trait à l’un des éléments d’évaluation indiqués ci-dessus, c.-à-d. s’ils avaient établi des cadres pour démontrer comment ils ont assuré la mise en œuvre des instructions qu’ils ont reçues.
  2. Comme la Loi visant à éviter la complicité est entrée en vigueur en juillet 2019, il n’était pas possible que les ministères créent et mettent en place de nouveaux cadres d’échange d’information à temps pour la période visée par l’examen. Bien que la Loi désigne plusieurs des administrateurs généraux auxquels les instructions doivent être communiquées, elle ne nomme que ceux qui ont reçu la directive ministérielle précédente de 2017. Les autres ministères nouvellement ajoutés ont reçu leurs instructions en septembre 2019. Indépendamment de cette différence de deux mois, chaque ministère se devait de s’appuyer, dans une certaine mesure, sur les procédures existantes pour gérer l’échange de renseignements avec des entités étrangères au cours de la période d’examen.
  3. Les ministères qui avaient auparavant officialisé des politiques et des processus ont ainsi bénéficié d’un avantage lors de la mise en œuvre des instructions. Dans le cas des ministères qui n’étaient pas visés par la directive ministérielle précédente de 2017 sur l’échange d’information, l’OSSNR a examiné la façon dont ils ont adapté ce qui était déjà en place et en ont tiré parti pour s’acquitter de leurs nouvelles responsabilités en vertu de la Loi. Ce que nous nous attendions ensuite à voir, pour tous les ministères, était les mesures subséquentes qu’ils ont prises, pendant la période d’examen et après celle-ci, pour créer des cadres ou adapter ceux existants en vue de mieux répondre aux exigences de mise en œuvre dans l’avenir. L’OSSNR a constaté qu’en réponse aux questions[16] sur les cadres utilisés pour gérer l’information et atténuer les risques, plusieurs des ministères qui n’étaient pas au fait auparavant des visées de la Loi ont décrit de façon très détaillée les efforts et les progrès qu’ils ont faits en vue d’élaborer leurs cadres à l’appui des instructions[17]. Plusieurs ont indiqué que ces cadres devraient être officialisés au cours de l’année suivante, ce qui était également encourageant.
  4. Constatation no 1 : L’OSSNR a constaté que plusieurs ministères qui n’étaient pas au fait auparavant des visées de la Loi ont décrit les progrès considérables qu’ils ont faits, pendant la période d’examen et après celle-ci, en vue d’élaborer des cadres officiels pour soutenir la mise en œuvre.
Importance d’établir des cadres opérationnels
  1. Tel qu’il a été expliqué précédemment, les ministères qui n’avaient pas auparavant de processus à l’appui de leurs activités n’auraient peut-être pas été en mesure de mettre en place des cadres opérationnels parfaitement établis pour la période visée par le présent examen. Toutefois, ils n’en étaient pas moins tenus de se conformer aux exigences de mise en œuvre. Chaque ministère se devait, malgré tout, de tirer parti de ce qu’il avait déjà en place pour répondre adéquatement aux préoccupations liées à la Loi visant à éviter la complicité. De plus, la suite logique attendue était que les ministères prennent par la suite des mesures, au besoin, afin d’élaborer des cadres officiels leur permettant de combler les lacunes perçues en vue de soutenir la mise en œuvre de la Loi dans l’avenir.
  2. Après avoir examiné les réponses recueillies, l’OSSNR s’inquiète du fait que les ministères qui effectuent peu d’échanges de renseignements dans le cadre de leurs activités doivent malgré tout répondre à la nécessité de mettre en place un cadre solide, quelle que soit la fréquence à laquelle ils exploiteront ce cadre[18]. Par exemple, bien que SP et TC soient appelés à agir principalement à titre de facilitateurs ou de coordonnateurs lors de l’échange de renseignements dans le cadre de programmes particuliers[19], ils doivent malgré tout interagir avec des entités étrangères[20] et sont donc tenus d’évaluer pleinement les interactions qu’ils entretiennent à cet égard.
  3. Si un ministère qui ne possède pas de cadre officiel estime rencontrer peu de cas visés par la Loi, voire aucun, il peut être enclin à penser qu’il est en mesure de répondre adéquatement à toute préoccupation soulevée, le cas échéant, en ce qui concerne l’échange de renseignements, ce qui n’est cependant pas le cas. Même s’il ne s’agit là que de cas isolés, dès lors où des renseignements doivent être échangés et que cet échange risque de soulever des préoccupations au regard de la Loi, un cadre doit être établi afin de soutenir adéquatement ce processus. Dans bien des cas, ce sera le cadre lui-même qui permettra de déterminer comme il se doit si un échange de renseignements soulève des préoccupations aux termes de la Loi. En l’absence d’un processus officiel, cette procédure risque de s’avérer problématique. Il ne suffit pas de dire simplement qu’il n’y a aucun cas ou activité en lien avec la Loi. Cette décision ne peut être prise qu’après avoir soigneusement examiné tout échange de renseignements au moyen d’un cadre solide. À partir de maintenant, tous les ministères qui reçoivent des instructions devront prouver qu’ils possèdent un cadre officiel leur permettant de s’assurer que tous les échanges de renseignements sont évalués comme il se doit au regard des considérations soulevées dans la Loi.
  4. Constatation no 2 : L’OSSNR a constaté que les ministères qui effectuent peu d’échanges de renseignements avec des entités étrangères n’ont pas encore pleinement reconnu l’importance de mettre en place un cadre d’échange d’information officiel.

Recommandation no 1 : L’OSSNR recommande que tous les ministères qui reçoivent des instructions en vertu de la Loi disposent d’un cadre officiel garantissant qu’ils peuvent pleinement soutenir la mise en œuvre de ces dernières.

Coordination collective et pratiques exemplaires
  1. Bien que la coordination entre les ministères et l’échange de pratiques exemplaires ne soient pas une exigence de la Loi visant à éviter la complicité ou des instructions connexes, l’OSSNR a examiné l’utilité d’une telle approche. Il est clairement apparu, au cours de ce premier examen, que chaque ministère utilise un cadre très différent pour orienter ses échanges de renseignements avec des entités étrangères, ce qui était prévisible, dans une certaine mesure, étant donné que les mandats, les exigences en matière d’échange d’information et les secteurs d’intervention privilégiés de chaque ministère sont différents. Toutefois, ces différences reflètent également le processus d’élaboration interne indépendant qui a été effectué à l’égard des différents cadres utilisés. Bien que les ministères qui reçoivent des instructions en vertu de la Loi interagissent à cet égard dans une certaine mesure[21], il appert, d’après les réponses fournies, que jusqu’à présent, la majorité du travail accompli par les ministères en vue d’élaborer des cadres visant à les aider à s’acquitter des responsabilités qui leur incombent en vertu de la Loi ait été effectué de façon indépendante[22]. Peu de chevauchements, voire aucun, ont été observés dans la façon dont les ministères décrivent les divers aspects de leurs cadres, et ce, même parmi ceux visés par la directive ministérielle publiée précédemment à cet égard.
  2. Il serait utile que les ministères définissent collectivement les aspects essentiels présents ou nécessaires lors de tous les échanges de renseignements avec des entités étrangères, puis qu’ils travaillent ensemble à l’établissement de pratiques exemplaires, sans tenir compte de ce qu’ils ont déjà mis en place. Ce processus devrait s’appuyer sur toutes les ressources dont ils disposent afin d’arriver à dresser ce constat. Chaque ministère pourra ensuite examiner ses cadres existants en vue de déterminer comment il peut les adapter afin de les rendre conformes à cet idéal convenu par tous les ministères concernés. Cela ne veut pas dire que les éléments qu’un ministère a déjà mis en place dans son cadre ne seront pas considérés, au bout du compte, comme une pratique exemplaire. Plusieurs ministères disposent déjà de cadres d’échange d’information solides qui faciliteront grandement cet exercice. Toutefois, le fait d’en être arrivé à ce constat de façon indépendante augmentera le niveau de confiance.
  3. Department-specific challenges, of course, cannot be ignored. In fact, they will weigh in strongly on such a conversation. Departments share information under their mandates for various reasons, and this will mean that coordination on certain aspects of a sharing framework may not be possible. However, this needs to be evaluated. It is important that what already exists, or what is hard change, does not unduly influence what may be best. This approach will create uniformity (where possible) across the community and provide a starting point for ‘must haves’ for each department to evaluate their existing processes against.
  4. Le GCER de SP a été créé dans le but de soutenir les ministères lors de l’échange de renseignements. Ce groupe se trouve donc dans une position idéale pour aider à atténuer les problèmes découlant du manque de coordination. La gestion des efforts requis doit s’appuyer sur le travail déjà accompli par ce groupe. Lors de récentes discussions avec l’OSSNR, le GCER a indiqué que le suivi des leçons retenues et l’échange de pratiques exemplaires n’étaient pas encore de pratique courante. Dans l’avenir, il serait utile de mieux coordonner les efforts lorsque les ministères mettent à jour ou modifient leur cadre. Cette coordination ne pourra être assurée sans l’appui et le leadership des hauts fonctionnaires. Cela facilitera la mise en commun des pratiques exemplaires, une fois celles-ci établies, ainsi que l’établissement d’approches plus uniformes dans l’ensemble des ministères.
  5. Constatation no 3 : L’OSSNR a constaté que la variabilité des cadres ministériels et les différences observées entre ces derniers témoignent du manque de coordination jusqu’à présent entre tous les ministères concernés et démontrent la nécessité de définir les pratiques exemplaires.

Recommandation no 2 : L’OSSNR recommande que les ministères coordonnent leurs activités afin de déterminer les pratiques exemplaires liées à toutes les composantes essentielles des cadres d’échange d’information et que le GCER soit mobilisé pour s’assurer que ces pratiques sont communiquées, dans la mesure du possible, à l’ensemble des ministères concernés de manière à soutenir la mise en œuvre de la Loi.

Manque d’uniformité dans l’application du cadre
  1. Une série de questions posées dans le cadre du présent examen portait sur différents aspects liés à l’uniformité dans la façon dont les ministères appliquent leurs cadres[23] . À partir de cette série de questions, une comparaison a été effectuée entre le nombre de fois où un événement nécessitant l’échange ou l’utilisation de renseignements a donné lieu à une évaluation de quelque nature que ce soit en rapport avec les considérations prévues dans la Loi visant à éviter la complicité, et le nombre de ces cas qui, une fois triés, ont été transférés ou renvoyés à l’échelon supérieur aux fins de décision. Les résultats ont permis d’évaluer deux aspects importants d’un cadre, à savoir le seuil minimal requis, dans un premier temps, c.-à-d. la fréquence à laquelle un échange de renseignements donne lieu à une évaluation de quelque nature que ce soit, et le pouvoir de décision accordé aux exploitants qui gèrent initialement ces échanges, dans un deuxième temps.
  2. Les réponses et les commentaires recueillis démontrent un manque d’uniformité possible au sein des ministères en ce qui concerne ces deux aspects. Par exemple, plusieurs ministères ont indiqué qu’au cours de la période d’examen[24], aucun cas n’avait été trié ou évalué au regard des préoccupations abordées dans la Loi, alors qu’ils ont affirmé participer régulièrement à l’échange de renseignements ou n’avoir obtenu aucun renseignement d’entités étrangères recueilli à la suite de mauvais traitements. Ces réponses semblent contradictoires puisqu’il serait hasardeux de participer à l’échange de renseignements ou d’en venir à de telles décisions en ce qui concerne les mauvais traitements sans que l’activité soit évaluée, dans une certaine mesure.
  3. D’autres ministères ont fait mention d’un nombre plus élevé de cas ayant été initialement triés ou évalués, mais ils ont également précisé qu’aucun de ceux-ci n’avait été acheminé au palier supérieur de leur processus décisionnel en vue d’une décision[25]. Cela semble indiquer que toutes les décisions ont été prises au niveau opérationnel. Au vu de ce résultat, il appert que l’exploitant a un rôle très important à jouer, s’il prend toutes les décisions de façon indépendante, et il en va de même pour les outils d’évaluation initiaux qu’il utilise. Cela renforce l’importance d’un cadre solide pour aider à prendre ces décisions, tel qu’il a été indiqué précédemment dans la constatation no 2. Compte tenu des différences observées, il est possible que des difficultés surviennent au moment d’évaluer avec exactitude le volume de cas traités par les ministères et d’assurer le suivi de ces cas, soit ceux qui présentent un risque sérieux, ceux où le risque peut être atténué, ceux où le risque n’a pas été jugé sérieux et ceux qui ne comportent aucun risque.
  4. These responses may result from how each department defines a ‘case’ or how it records a case, or they may be a result of differences in how a department’s decision-making process is leveraged. NSIRA’s concern is that these differences may indicate an inconsistency in application thresholds at different departments. As such, the following results were viewed as a potential issue based on the responses received:
    • un ministère a participé à des échanges de renseignements avec une entité étrangère au cours de la période d’examen, mais n’a pas indiqué que des cas avaient été officiellement triés ou évalués;
    • un nombre élevé de cas ont été triés, mais aucun n’a été acheminé à un palier supérieur en vue d’une décision.
  5. Such results do not necessarily indicate a problem as aspects of a framework may be able to account for this, however, looking further into how and why the department’s framework produced these outcomes is important. Future reviews will be able to do this. Consistent initial steps for information sharing activities, including triage/evaluation thresholds and documentation, are critical to the effective application of a framework, and ultimately to identifying best practices.
  6. Constatation no 4 : L’OSSNR a constaté un manque d’uniformité entre les ministères en ce qui a trait à l’application des cadres d’échange d’information existants, plus particulièrement en ce qui concerne les seuils d’évaluation de l’information et le renvoi des cas au palier supérieur aux fins de décision par les cadres supérieurs.

Recommandation no 3 : L’OSSNR recommande aux ministères d’établir des seuils uniformes pour déclencher l’application de leurs cadres d’échange d’information, notamment en ce qui concerne les évaluations initiales au regard des préoccupations soulevées dans la Loi, l’acheminement des cas au palier suivant du processus décisionnel et la façon dont tout ceci est documenté.

Évaluations des pays et des entités
  1. A key recommendation of NSIRA’s previous review on information sharing[26] l’OSSNR a formulé une recommandation clé concernant les évaluations des pays et des entités faites par les ministères pour orienter leur processus décisionnel lorsqu’ils échangent des renseignements avec une entité étrangère ou utilisent de tels renseignements. Bien que la mise en œuvre des instructions données en vertu de la Loi n’exige pas le recours à une telle évaluation, l’OSSNR continue de considérer cet outil comme un élément important de tout cadre d’échange d’information. Lors de son examen précédent, l’OSSNR a conclu qu’il était essentiel de bien saisir la situation des droits de la personne, ainsi que toute autre information pertinente en lien avec un pays ou une entité, pour prendre une décision éclairée au moment de déterminer si le traitement des renseignements échangés avec ce pays ou cette entité soulève des préoccupations, si des réserves doivent être formulées ou s’il convient d’établir des limites. De plus, il est essentiel de consigner ces informations pour s’assurer que tous les ministères traitent avec ces pays et ces entités de la même façon. Lors de l’examen précédent, la recommandation suivante a été formulée
      Les ministères devraient élaborer:

    • a unified set of assessments of the human rights situations in foreign countries including as standardized ‘risk of mistreatment’ classification level for each country; and
    • des évaluations normalisées des risques de mauvais traitements liés à l’échange de renseignements avec des entités étrangères, dans la mesure où plusieurs ministères traitent avec les mêmes entités au sein d’un pays donné.
  2. It is important to note that there has been no formal response from departments on this previous recommendation as of the date of this report. Furthermore, during this report, two departments continue to raise concerns with NSIRA’s stance on this issue during the consultation process.[27] While NSIRA continues to support this recommendation, as explained below, further discussions with departments on how to approach this matter may be warranted, specifically on the distinction between how this recommendation may apply to a foreign country/entity vs a specific foreign partner a department may be dealing with.
  3. D’après les réponses recueillies à ce sujet au cours de la période visée par le présent examen[28], un manque d’uniformité continue de se faire sentir dans ce domaine. Bien que presque tous les ministères aient indiqué que les évaluations des pays et des entités font partie intégrante de leur cadre[29], les réponses recueillies font également ressortir des différences quant aux évaluations utilisées, à la façon dont celles-ci sont mises à profit et à qui revient la responsabilité de les mettre à jour[30]. Par exemple, plusieurs ministères s’appuient sur leurs propres évaluations internes, alors que d’autres mettent à profit celles élaborées par AMC et d’autres entités. Bien que les ministères qui ont dit utiliser de tels outils d’évaluation dans le cadre de leur processus aient également indiqué que ces évaluations tiennent compte des préoccupations relatives aux droits de la personne, cette question doit encore faire l’objet d’une évaluation indépendante. L’OSSNR craint que ces différences n’amènent les ministères à adopter des approches ou des positions différentes lorsqu’ils traitent avec une même entité étrangère. Les outils d’évaluation des pays et des entités, à proprement parler, ne sont pas forcément en cause[31], le problème venant plutôt du fait que ce n’est pas la totalité des ministères qui a accès à tous les renseignements utiles ou applicables ou qui en tire parti.
  4. L’OSSNR demeure convaincu qu’il est important d’adopter une position uniforme à l’égard de tous les pays et entités au moment d’appliquer les dispositions de la Loi. Les questions se rapportant, entre autres, aux mauvais traitements et aux droits de la personne, ne devraient pas être tranchées à l’échelle des ministères, mais plutôt à l’échelle pangouvernementale. Sans faire fi des niveaux de classification, il est essentiel que tous les ministères aient accès aux mêmes renseignements pertinents relatifs à une entité ou à un pays étranger pour être en mesure de prendre des décisions éclairées. Vu la nature de leur travail, les ministères peuvent avoir accès à des renseignements particuliers au sujet d’un pays ou d’une entité qu’ils peuvent communiquer aux autres, en totalité ou en partie. Cela permettrait à chacun de réaliser des évaluations en toute connaissance de cause, tout en favorisant l’adoption d’une approche uniforme dans les rapports entretenus avec un pays ou une entité donné. L’OSSNR continue de considérer comme essentiel l’établissement d’évaluations des pays et des entités normalisées, auxquelles tous les ministères ont accès et peuvent contribuer, afin d’en venir à assurer une mise en œuvre plus uniforme et plus efficace de la Loi dans l’ensemble des ministères concernés, ce qui aiderait également à réduire le dédoublement des efforts déployés par ces derniers dans ce domaine.
  5. Constatation no 5 : L’OSSNR a constaté un manque d’harmonisation et de normalisation en ce qui a trait aux évaluations des pays et des entités utilisées par les ministères, ce qui entraîne un manque d’uniformité dans l’approche ou la position adoptée par tous les ministères concernés lorsqu’ils interagissent avec des entités étrangères qui suscitent des préoccupations au regard de la Loi.

Recommandation no 4 : L’OSSNR recommande aux ministères de trouver un moyen d’établir des outils harmonisés et normalisés d’évaluation des risques que présentent les pays et les entités afin de soutenir l’adoption d’une approche uniforme par les ministères lorsqu’ils interagissent avec des entités étrangères qui suscitent des préoccupations au regard de la Loi.

Conclusion

    1. Bien que certains aspects de la mise en œuvre puissent être facilement quantifiés et évalués, p. ex. les exigences en matière de présentation de rapports à un ministre, d’autres éléments à l’appui de la mise en œuvre se révèlent plus difficiles à jauger, par exemple:
      • À quoi ressemble un cadre suffisamment solide pour évaluer et atténuer le risque entourant l’échange de renseignements avec une entité étrangère?
      • Cela dépend-il des exigences et des activités particulières du ministère concerné?
      • Y a-t-il des étapes qui devraient toujours être suivies lors de l’examen approfondi d’une entité étrangère au regard des considérations soulevées dans la Loi?
    2. Measuring and weighing the answers to such questions is challenging. They are more nuanced, and can’t be as easily quantified. Regardless, they must be considered and addressed. Drawing on the considerations and concerns identified in this review will help departments to ask the questions that will improve their underlying frameworks with the following goals in mind:
      • déterminer les éléments clés ou essentiels qui doivent faire partie de tout cadre pour qu’il réponde de manière adéquate aux préoccupations soulevées au regard de la Loi visant à éviter la complicité;
      • faire en sorte que toutes les pratiques exemplaires établies soient mises en œuvre de la façon la plus uniforme possible dans l’ensemble des ministères.
    3. Les examens ultérieurs mettront l’accent sur ces objectifs en cherchant réponse aux questions ci-dessus. Des études de cas particulières seront examinées de plus près, de même que les avis juridiques ministériels, les éléments incohérents et les cadres ministériels qui constituent déjà des pratiques exemplaires dont les autres pourraient également profiter. En définitive, les résultats de ces efforts contribueront à améliorer la mise en œuvre de la Loi dans l’ensemble des ministères concernés.

Notes de bas de page

  1. Pour la période d’examen 2019, les 12 ministères et organismes qui ont reçu les instructions données en vertu de la Loi visant à éviter la complicité sont l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), l’Agence du revenu du Canada (ARC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), le ministère Pêches et Océans (MPO), le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes (MDN/FAC), le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), Affaires mondiales Canada (AMC), Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), Sécurité publique Canada (SP), la Gendarmerie royale du Canada (GRC)
  2. Voir, à titre d’exemples, l’examen 2019-06 de l’OSSNR et les examens 2015-03 et 2017-01 du CSARS.
  3. Les ministères qui ont reçu la directive ministérielle de 2017 sont l’ASFC, le CST, le SCRS, le MDN/FAC, AMC et la GRC.
  4. Au départ, on avait indiqué le mois de « février 2020 ». Le mois a été modifié de façon à refléter la date de la correspondance ministérielle officielle concernant l’examen en question.
  5. Voir l’annexe E pour connaître l’ensemble des recommandations formulées dans le cadre de cet examen.
  6. Deputy Head is as defined in Section 2 of the Act and interchanged in this report with “Deputy Minister”.
  7. Bien que 6 de ces 12 ministères et organismes aient été expressément désignés dans la Loi comme ceux auxquels des instructions doivent être données, la procédure pour déterminer les autres ministères visés en vertu de la Loi n’est pas claire. Comme la question dépasse le cadre de l’examen de cette année, les examens ultérieurs pourraient porter sur le processus d’évaluation permettant de déterminer les ministères auxquels les instructions doivent être données, en vertu de la Loi.
  8. Le terme « ministère » est utilisé au sens défini à l’article 2 de la Loi visant à éviter la complicité.
  9. Veuillez consulter l’annexe C pour un exemple des instructions communiquées, dans leur intégralité, aux ministères.
  10. While the Act does not define substantial risk, a number of departments continue use the definition contained in the 2017 Ministerial Direction. The lack of the Act’s definition of ‘substantial risk’ was an issue raised in NSIRA’s review 2019-06.
  11. Further defining what constitutes a “case” will be helpful in determining how it should be evaluated. For example, sharing single pieces of information vs. bulk data, or sharing personal vs non-personal information.
  12. L’ARC, le MPO, IRCC, CANAFE, SP et TC n’étaient pas visés par cette directive ministérielle
  13. Les objectifs ont été énoncés dans le cadre de référence que l’OSSNR a communiqué aux ministères.
  14. Veuillez consulter l’annexe D pour prendre connaissance des questions posées aux ministères dans la demande de renseignements.
  15. Le SCRS a porté deux cas à l’attention du directeur, mais ceux-ci ont par la suite été retirés avant qu’une décision ne soit rendue
  16. Voir l’annexe D pour les questions invitant les ministères à décrire leur cadre.
  17. Il s’agit ici des efforts entourant la conception de leurs cadres ministériels qu’ont décrits l’ARC, le MPO, CANAFE et IRCC en réponse aux questions connexes.
  18. Le tableau sommaire présenté à l’annexe A fait état des préoccupations se rattachant aux cadres établis à cet égard, plus particulièrement aux cadres actuels décrits par SP et TC. SP a indiqué déployer actuellement des efforts en vue d’officialiser ses processus et ses politiques en lien avec la Loi, mais le manque de détails fournis à cet égard suscite des préoccupations.
  19. Le Programme de protection des passagers, qui est coordonné par SP, est exécuté par TC, avec la contribution d’autres ministères.
  20. Bien que ce qui a été mis en place par TC relativement au cadre requis à l’appui des instructions données ait été jugé préoccupant, les préoccupations soulevées étaient principalement attribuables au manque de détails fournis quant à l’établissement de la politique procédurale. À l’instar de tous les ministères, une évaluation plus poussée de ce cadre permettra de mieux évaluer la capacité du Ministère à soutenir la mise en œuvre des instructions reçues.
  21. The ISCG is the only official mechanism of coordination on this issue that we’re aware of. As it was established fairly recently, its role in coordinating development on existing departmental frameworks would have been minimal.
  22. Un certain nombre de ministères mettent effectivement à profit les évaluations des pays et des entités élaborées par les autres; toutefois, dans l’ensemble, les descriptions des cadres fournies par les ministères font état de la grande diversité d’approches, d’outils et de processus utilisés.
  23. Voir les questions de la section 3 concernant l’application et la tenue des dossiers dans le tableau sommaire présenté à l’annexe A.
  24. Le MPO, IRCC, SP et TC ont tous indiqué qu’aucun cas n’avait été trié ou évalué. Voir la question 3.1 dans le tableau sommaire présenté à l’annexe A.
  25. Cela inclut l’ASFC et l’ARC, qui possèdent toutes deux des cadres prévoyant la procédure à suivre pour acheminer les cas aux différents paliers du processus décisionnel.
  26. Examen 2019-06 de l’OSSNR.
  27. During the consultation process CSE and PS indicated they had concerns related to NSIRA’s recommendations on country and entities assessments.
  28. La section 4, Évaluations des pays et des entités, du tableau sommaire présenté à l’annexe A montre les évaluations réalisées par les ministères à cet égard.
  29. SP et TC n’ont pas encore établi de processus à cet égard.
  30. Les principaux outils d’évaluation dont se servent les ministères ont été créés et sont gérés par la GRC et AMC; cependant, de nombreuses évaluations de sources secondaires, tant gouvernementales qu’indépendantes, sont souvent utilisées également.
  31. Les évaluations des pays et des entités que la GRC et le CANAFE gèrent à l’interne semblent rigoureuses.

Privacy Preference Center