Date de publication :

L’honorable Jean-Yves Duclos, C.P., député

Présidente

Comité permanent de la sécurité publique et nationale

Chambre des communes

Monsieur le Président, 

Après avoir fait l’objet d’une deuxième lecture à la Chambre des communes, le projet de loi C-12, Loi visant à renforcer le système d’immigration et la frontière du Canada, a été renvoyé au Comité permanent de la sécurité publique et nationale (le « Comité ») en vue d’une étude plus approfondie.

À titre de présidente de l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (OSSNR), j’ai le plaisir de vous transmettre les observations ci-après sur le projet de loi C-12, observations qui, je l’espère, aideront le Comité à réaliser son important travail. Au nom de l’OSSNR, nous saisissons l’occasion de commenter le projet de loi. À ce propos, le vice-président Craig Forcese et moi-même serons disposés à fournir de plus amples commentaires lors d’une rencontre que le Comité et ses membres fixeront au moment qu’ils jugeront opportun.

Des pouvoirs élargis qui nécessitent des examens indépendants disposant de ressources suffisantes

Il est essentiel que l’élargissement des pouvoirs relatifs à la sécurité nationale et au renseignement s’accompagne de mécanismes d’examen et de responsabilité indépendants et solides qui puissent compter sur des ressources suffisantes. Il s’agit là d’un principe fondamental dans le contexte d’une société libre et démocratique.

Le projet de loi C-12 prévoit la création de nouveaux pouvoirs relatifs à la sécurité nationale et au renseignement pour le gouvernement, ainsi que l’élargissement des pouvoirs dont il dispose déjà. Les opérations et les activités qui en découleront auront une incidence sur la population canadienne ainsi que d’importantes répercussions sur le travail de l’OSSNR. Conséquemment, l’éventail des activités que l’OSSNR devra examiner s’élargira alors que l’organisme devra composer avec des réductions budgétaires imposées dans le cadre de l’examen des dépenses publiques.   

Or, il ne devrait pas en être ainsi, bien au contraire : lorsque les pouvoirs s’accroissent, les ressources d’examen indépendant en la matière doivent suivre la même tendance. Je me préoccupe particulièrement du fait que, sans les ressources nécessaires, l’OSSNR risque de ne pas être en mesure d’examiner les plaintes du public ni d’enquêter sur celles-ci efficacement et en temps opportun. 

Responsabilisation, transparence et efficacité : voici ce à quoi s’attendent les Canadiens

Les Canadiens doivent avoir l’assurance que les institutions gouvernementales respectent la loi, surtout dans le cadre des activités relatives à la sécurité nationale et au renseignement, lesquelles se déroulent pour la plupart à l’abri du regard du public.

La capacité de l’OSSNR à fournir cette importante assurance aux Canadiens sera mise en péril, si l’expansion des activités du gouvernement inscrite dans le projet de loi C-12 ne s’accompagne pas d’une augmentation conséquente des ressources accordées à l’organisme chargé d’examiner ces activités.

Créé en 2019, l’OSSNR est un organisme d’examen indépendant externe ayant pour mandat d’examiner les activités du gouvernement du Canada en matière de sécurité nationale et de renseignement, et d’enquêter sur celles-ci, pour s’assurer qu’elles sont légales, raisonnables et nécessaires. L’OSSNR apporte donc un soutien essentiel à la primauté du droit. L’Office de surveillance se veut les yeux et les oreilles des Canadiens, et vise à promouvoir la responsabilisation, la transparence et l’efficacité du milieu de la sécurité nationale et du renseignement. Voilà ce à quoi s’attendent les Canadiens, et ce qu’ils méritent.

Le projet de loi C-12 accroît l’empreinte des activités gouvernementales en matière de sécurité nationale

Le projet de loi C-12 accroît l’empreinte des activités gouvernementales en matière de sécurité nationale et de renseignement, ce qui augmentera la charge de travail de l’OSSNR.

Notamment, le projet de loi :

  • élargit les pouvoirs de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de façon à permettre à ses agents d’accéder aux marchandises destinées à l’exportation et de les examiner en des endroits où ils n’auraient peut-être pas pu le faire auparavant, notamment dans des entrepôts et des plaques tournantes du transport;
  • prévoit la création, pour la Garde côtière canadienne, de nouvelles activités relatives à la sécurité nationale, y compris des patrouilles de sécurité ainsi que la collecte, l’analyse et la communication d’information ou de renseignement; 
  • élargit le pouvoir discrétionnaire d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et de son ministre responsable dans le cadre de certains dossiers en matière d’immigration et d’octroi de l’asile, notamment en ce qui concerne l’annulation, la suspension ou la modification de documents d’immigration existants, dès lors qu’il s’agit de mesures d’intérêt public;
  • prévoit l’octroi de nouveaux pouvoirs législatifs à IRCC concernant l’échange d’information avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, ainsi que l’élargissement des pouvoirs existants;
  • modifie certaines dispositions de règlements ayant trait à la lutte contre le financement des activités terroristes, notamment au chapitre de l’observation et de l’application de la loi.  

L’OSSNR sera appelé à en faire davantage à la suite du projet de loi C-12

Bon nombre des changements prévus au projet de loi C-12 visent des entités et des activités que l’OSSNR doit examiner. Or, le fait que les ministères mèneront davantage d’activités opérationnelles entraînera une hausse du nombre des plaintes du public et, par conséquent, un alourdissement de la charge de travail dont l’OSSNR devra s’acquitter, alors qu’il cherche pourtant à garantir un accès rapide à la justice. D’une façon ou d’une autre, l’OSSNR verra ses ressources mises à rude épreuve.

Depuis 2019, l’OSSNR a examiné une vaste gamme d’activités menées par l’ASFC, notamment le recours à la biométrie, la gestion des sources humaines et les programmes de précontrôle des voyageurs aériens. Il en a découlé une série de conclusions et de recommandations qui incitent l’ASFC à rendre des comptes et à mener ses activités dans le respect le plus strict de la loi.

À l’heure actuelle, la sécurité à la frontière est au premier rang des priorités. Les pouvoirs accrus que le projet de loi C-12 accorde à l’ASFC – outre les priorités et les grands engagements financiers du gouvernement qui y sont énoncés – laissent entendre que le rôle de l’Agence et la portée de ses activités prendront de l’ampleur. L’ASFC sera appelée à en faire plus. L’OSSNR devra donc aussi en faire plus. Les Canadiens doivent avoir l’assurance que l’ASFC exerce ses pouvoirs élargis raisonnablement et en toute légalité.

En outre, le Parlement a récemment confié à l’OSSNR la responsabilité d’enquêter sur les plaintes de membres du public à l’égard des activités en matière de sécurité nationale de l’ASFC, ce qui devrait représenter une importante charge de travail. Si les activités de l’ASFC prennent de l’ampleur, comme le prévoit le projet de loi, les responsabilités que l’OSSNR exerce à cet égard augmenteront proportionnellement.

Bien que le projet de loi C-12 confie à l’ASFC davantage de responsabilités en matière de sécurité nationale, il en confère aussi de nouvelles à la Garde côtière canadienne. La fonction du renseignement, c’est-à-dire la capacité de recueillir, d’analyser et de communiquer de l’information liée à la sécurité nationale, concerne particulièrement l’OSSNR : ces activités sont au cœur du travail de la communauté du renseignement, donc, au cœur du travail d’examen de l’OSSNR.

Par ailleurs, la Garde côtière canadienne est un organisme de service spécial qui relève du ministère de la Défense nationale (MDN). Au cours des dernières années, l’OSSNR a examiné diverses activités de renseignement menées par le MDN (et les Forces armées canadiennes); cette organisation vaste et complexe mène des activités dont la portée et l’ampleur sont considérables. Le projet de loi C-12 prévoit l’ajout d’une autre corde à l’arc de cette organisation, ce qui entraînera un accroissement des responsabilités de l’OSSNR en matière d’examen. La façon dont la Garde côtière canadienne interprète et met en œuvre son nouveau mandat aura une incidence sur les Canadiens. L’OSSNR jouit d’une position unique pour évaluer cette incidence grâce à son expérience et à son expertise quant à l’examen de telles activités.

La façon dont un organisme exerce son mandat, surtout lorsque la loi lui accorde un grand pouvoir discrétionnaire, demeure une préoccupation constante, compte tenu des répercussions sur les personnes touchées et sur l’ensemble de la société canadienne. Le projet de loi C-12 accroît le pouvoir discrétionnaire d’IRCC et de son ministre responsable de façon à permettre la prise de décisions ayant de grandes conséquences sur le système d’immigration du Canada.

La sécurité nationale est l’un des multiples facteurs à considérer lorsqu’il s’agit d’évaluer les demandes d’immigration et d’asile. L’OSSNR a examiné certains aspects de la façon dont IRCC applique l’article 34 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qui traite de l’interdiction de territoire au Canada pour des motifs de sécurité. Dans le même ordre d’idées, l’expertise, l’indépendance et la capacité concomitante de l’OSSNR à évaluer le caractère raisonnable et la nécessité des mesures prises par le gouvernement se révéleront utiles dans le cadre de futurs appels à la sécurité nationale concernant le système d’immigration du Canada, tant au titre de dispositions découlant du projet de loi C-12 que dans le contexte des activités d’IRCC et de ses organismes partenaires.

Le fait qu’IRCC mène davantage d’activités viendra, encore une fois, accroître la charge de travail de l’OSSNR ayant trait aux plaintes du public. L’OSSNR reçoit des plaintes concernant le filtrage de sécurité dans le contexte de l’immigration. Le nombre de plaintes liées à l’immigration atteint actuellement des sommets inégalés, et l’OSSNR s’efforce d’aborder les problèmes d’ordre systémique dans le cadre de dizaines d’enquêtes.

Par ailleurs, le projet de loi C-12 accroît la capacité d’IRCC à échanger de l’information, dont des renseignements personnels, avec ses partenaires relevant d’autres ordres de gouvernement au Canada. L’OSSNR a de l’expérience et de l’expertise en la matière. À titre d’exemple, l’OSSNR doit vérifier chaque année l’observation, par le gouvernement, de la Loi sur la communication d’information ayant trait à la sécurité du Canada (LCISC) et évaluer régulièrement l’échange d’information dans le cadre d’autres activités en matière de sécurité nationale et de renseignement. L’OSSNR comprend donc l’incidence de l’échange d’information et le vaste cadre juridique qui s’y applique. Dans son rapport de 2023 sur la LCISC, l’OSSNR mentionne qu’environ 96 % de toutes les communications recensées cette même année, soit 252 sur 263, avaient été faites à IRCC. L’OSSNR devra évaluer les dispositions ayant trait à l’échange d’information qui concernent IRCC.

Pour les mêmes raisons, l’OSSNR prend note des modifications que prévoit le projet de loi C-12 quant aux dispositions réglementaires ayant trait au financement du terrorisme. Bien que ces modifications concernent essentiellement la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, elles ciblent à la fois un ensemble élargi de mécanismes législatifs, politiques et d’application visant à lutter contre les transactions financières illicites. L’OSSNR a aussi accompli un travail important sur ce plan. Citons en exemple son examen, dont le rapport a été publié dernièrement, sur la façon dont l’Agence du revenu du Canada audite les organismes de bienfaisance susceptibles d’être reliés au financement d’activités terroristes. De plus, l’OSSNR a récemment annoncé qu’il procéderait à un examen des pratiques en matière d’échange d’information du Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE). Fait à noter, bon nombre des modifications que prévoit le projet de loi C-12 relativement au financement des activités terroristes concernent le CANAFE, c’est à-dire qu’elles visent à élargir son rôle. Une fois de plus, les ressources de l’OSSNR subiront des pressions dès lors qu’il s’agira de composer avec ces changements et avec bien d’autres.

Au reste, il convient de mentionner un autre changement, celui là d’ordre général : il y a une perception de plus en plus généralisée selon laquelle le crime organisé constitue un grand enjeu de sécurité nationale. Le changement d’orientation et l’élargissement des pouvoirs du gouvernement, dont témoigne le projet de loi C-12, devront faire l’objet d’un contrôle indépendant, comme le Parlement le jugeait indispensable à la démocratie au moment de créer l’OSSNR.

Le manque de ressources en matière d’examen indépendant met en péril les valeurs fondamentales du Canada

Je me préoccupe du fait que le gouvernement prévoit d’élargir ses pouvoirs dans le cadre du projet de loi C-12, en plus de s’être engagé en parallèle à financer davantage les activités liées à la sécurité, au renseignement et à la défense, alors que l’OSSNR fait face à d’éventuelles réductions budgétaires. Le système de responsabilisation du Canada s’en voit directement menacé.

En fait, compte tenu de sa petite taille, l’OSSNR subirait des répercussions concrètes et importantes advenant que son budget soit réduit. Non seulement l’Office de surveillance verrait sa capacité à examiner les nouvelles activités du gouvernement proposées dans le cadre du projet de loi grandement réduite, mais peinerait également à poursuivre ses activités actuelles. Un examen indépendant et efficace ne devrait pas être considéré comme une dépense discrétionnaire; si on le traite comme tel, les Canadiens perdront confiance au moment même où le gouvernement élargit ses pouvoirs. Nous savons qu’il s’agit là d’une source de préoccupation pour les Canadiens.

En cette période d’importants changements géopolitiques, les défis sont nombreux. Le Canada doit relever ces défis sans sacrifier ses valeurs fondamentales. Dans une société démocratique, les instances de pouvoir doivent rendre des comptes. Un équilibre s’impose : les activités doivent être examinées et faire l’objet d’une surveillance, surtout si elles sont menées en secret. L’histoire nous enseigne qu’un important déséquilibre peut mener à un déclin de la rigueur, à des crises ainsi qu’à l’érosion de la confiance du public envers les institutions.

La sécurité nationale doit reposer sur une fondation solide, c’est-à-dire sur la primauté du droit. Il s’agit, après tout, de ce qui nous distingue en tant que société libre et prospère.

Merci d’avoir pris le temps de prendre connaissance des observations formulées dans la présente.

Je vous prie d’agréer, l’expression de ma considération respectueuse. 

L’honorable Marie Deschamps, C.C. 
Présidente
Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement

c.c. : Andrew Wilson, greffier du Comité permanent de la sécurité publique et nationale

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